法院判例：行政机关收到检察建议后应严格依照法律规定履职到位

　　裁判要点

　　行政机关未严格依照法律规定履行监管职责，构成怠于履行行政管理职责。检察机关向行政机关发出检察建议后，行政机关虽积极履责，并取得了一定成效，但相关损害社会公益的行为仍未得到有效根治。行政机关应积极作为，承担起行政管理的法定职责和社会责任，使国家、社会公共利益免受不法侵害。

　　——第一届全国法院百篇优秀裁判文书

　　裁判文书　

　　陕西省米脂县人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2017）陕0827行初3号

　　公益诉讼人米脂县人民检察院。住所地：米脂县迎宾路。

　　法定代表人何周光，检察长。

　　委托代理人曹巧萍，该院检察员。

　　被告米脂县水务局。住所地：米脂县银州北路自来水公司2楼。

　　法定代表人李**雄，局长。

　　委托代理人赵建飞，陕西银洲律师事务所律师。

　　公益诉讼人米脂县人民检察院诉被告米脂县水务局未依法履行水利行政管理法定职责一案，于2017年4月17日，向本院提起行政公益诉讼。本院当日立案后，依法组成合议庭，于2017年9月27日公开开庭审理了本案。公益诉讼人米脂县人民检察院检察长何周光及检察员曹巧萍，被告米脂县水务局副局长李润彪及米脂县水务局委托代理人赵建飞到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

　　公益诉讼人米脂县人民检察院诉称：织女渠是绥德、米脂两县农业高产的重要基地，始建于1939年，年总引水量4000多万立方米，有效灌溉面积3.14万亩，现实灌溉面积1.5万多亩。织女渠米脂县城郊镇姬家峁村至官庄村段沿渠居民将排污管道直接接入织女渠内，排放生活污水，乱倒生活垃圾，侵害了水资源。2016年10月16日，公益诉讼人向被告米脂县水务局作出检察建议，并于11月2日送达，建议米脂县水务局积极履职，加大监管力度。2016年11月14日，米脂县水务局书面回复称该局下属事业单位织女渠管理处作为渠道管理部门，曾多次进行过制止，但因人员少战线长，屡清屡弃，形成恶性循环。截至目前，已投资80多万清淤4公里，清运淤泥、垃圾2300多立方米。织女渠沿岸排污系统已由城建部门落实，垃圾收集点由环卫部门管理，建议县政府协调有关部门解决。公益诉讼人对回复情况进行了实地核实，发现非法排放污水、倾倒垃圾现象仍然存在。2016年12月，公益诉讼人委托陕西中检检测技术有限公司对织女渠内的水质进行了检测，检测结果粪大肠菌群、全盐量含量超出国家5084-29《农田灌溉水质标准》。为了督促米脂县水务局依法履行职责，切实保护水资源，促进行政机关依法行政，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，提起公益诉讼，请求确认米脂县水务局对织女渠米脂县城郊镇姬家峁村至官庄村段非法排放污水、倾倒垃圾的行为不依法履行监管职责的行为违法，判令米脂县水务局依法履行监管职责，切实保护水资源。

　　公益诉讼人米脂县人民检察院向本院提交了以下证据：

　　第一组证据：关于织女渠基本情况说明的函，证明织女渠作农业灌溉设施，灌区涉及城郊镇、银州办事处50个用水单位，有受益群众37536人。

　　第二组证据：《陕西省水工程管理条例》，证明米脂县水务局作为本行政区域内的水行政主管部门，对织女渠负有监管职责。

　　第三组证据：案件线索、李玉岗询问笔录、李廷高询问笔录、李成勇询问笔录、周贵军询问笔录、周兴贵询问笔录、现场勘验照片，证明织女渠水质受到严重污染，影响灌区农业生产。

　　第四组证据：米脂县人民检察院米检公行建（2016）第5号检察建议书、米脂县水务局的复函、2016年12月10日现场照片、现场验勘笔录、陕西省农业资源环境保护监督员聘用登记证、无公害农产品检查员证书、陕西中检检测技术有限公司中检（水）字（2016）第279号、281号、282号检验报告、营业执照、检验检测机构资质认定证书，证明米脂县人民检察院向米脂县水务局提出检察建议后其仍怠于履职，其委托有资质的检测机构进行了检测，检测结果粪大肠菌群、全盐量含量超标。

　　被告米脂县水务局辩称：2008年米脂县城郊镇官庄村集中在织女渠沿岸修了很多住宅，但没有规划排水系统，村民私自压设排污管道，直接将污水排入织水渠，这是形成渠内乱排生活污水的重要原因。整治织女渠非法排污是一项综合性工程，需要各部门齐抓共管。我局曾多次制止、监督非法排污，但终因人员少战线长，且排污时间和地点具有不确定性，加大了监管难度。收到检察建议后，我局领导非常重视，研究监管措施。截至目前，已投资80多万元清淤4公里，清运淤泥、垃圾2300多立方米，制作了宣传标语200条、广告牌16块，建立了垃圾收集点。今后，我局将继续加大监管力度，杜绝向织女渠排放污水、倾倒垃圾的行为。

　　被告米脂县水务局向本院提交了以下证据：

　　第一组证据：米脂县人民政府常务会议纪要、米脂县织女渠管理处米织管发（2017）8号文件，证明米脂县人民政府和我局对治理织女渠排污工作非常重视，专门下发文件，强调要加大织女渠治理工作，并制定出治污的办法和措施。

　　第二组证据：四张照片，证明我局收到米脂县人民检察院的检察建议后，张贴了宣传标语，禁止居民不要往渠内排污和倾倒垃圾。

　　第三组证据：六张照片，证明我局收到米脂县人民检察院的检察建议后，即2016年12月以后，组织大规模清理河道淤泥和垃圾，修建垃圾屋，拆除或堵塞部分排污管道，修筑河道排污的配套工程。

　　第四组证据：三张照片，证明我局收到检察建议后，非常重视，在织女渠沿岸每隔50米修建一个垃圾坑，配备了专人清扫河道沿岸的垃圾，同时巡查和监管排污及乱倒垃圾的不良行为。

　　第五组证据：1、增值税普通发票两支；2、艾九的证明一份。证明我局认真贯彻和落实检察建议，加大织女渠治污的投资，为治污已投入了财力、物力。

　　第六组证据：六张照片，证明经过我局的不懈努力，治理排污工作已初见成效，渠道内再无淤泥、垃圾、污水，而干净的河水流淌，并灌溉着农田。

　　经庭审质证，被告对公益诉讼人提举的第一组证据的真实性、合法性无异议，认为无关联性。对公益诉讼人提举的第二组证据的真实性无异议，但认为不能适用此条例，因为此条例适用范围为在建工程。对公益诉讼人提举的第三组证据中的案件线索无异议、五份证人证言的真实性无异议，但对证明目的有异议，认为农业减产是综合因素；对现场照片无异议。对公益诉讼人提举的第四组证据中的米脂县人民检察院米检公行建（2016）第5号检察建议书、米脂县水务局的复函、现场验勘笔录、陕西省农业资源环境保护监督员聘用登记证、无公害农产品检查员证书、营业执照、检验检测机构资质认定证书无异议；对现场勘验照片真实性无异议，但对证明目的有异议，认为不能证明其未履职；对陕西中检检测技术有限公司中检（水）字（2016）第279号、281号、282号检验报告有异议，认为同样是污水检测结果却不同。

　　公益诉讼人对被告提举的第一组证据的真实性无异议，但对证明目的不予认可，认为此组证据仅能证明被告下一步将采取的措施，不能证明不法侵害行为已消除；对被告提举的第二组证据无异议；对被告提举的第三组证据的真实性无异议，但对证明目的有异议，认为此组证据仅能证明被告修筑了渠道；对被告提举的第四、五组证据的真实性无异议，但对证明目的有异议，认为此组证据不能证明污染已消除；对被告提举的第六组证据的真实性无异议，但对证明目的有异议，认为此组证据只能证明织女渠水满时情形，就连被告也承认水底的排染管道未拆除，污染未得到根本治理。

　　本院对上述证据作如下确认:公益诉讼人提举的第一组证据中关于织女渠基本情况说明的函，可以证实织女渠为米脂、绥德两县重要的农业灌溉水利工程，灌溉面积达1.5万多亩。第二组法律依据《陕西省水工程管理条例》可以证实米脂县水务局作为本行政区域内的水行政主管部门，对织女渠负有保护、监管职责。第三组证据中案件线索可以证实本案案件来源；李玉岗、李廷高、李成勇、周贵军、周兴贵等五人的询问笔录可以证实村民农作物种植受损情形；现场勘验照片可以证实现场勘验时织女渠内污水横流、垃圾遍布。第四组证据中米脂县人民检察院米检公行建（2016）第5号检察建议书和米脂县水务局的复函，可以证实公益诉讼人曾向被告送达了《检察建议书》及被告回复情况；2016年12月10日的现场勘验照片可以证实米脂县水务局虽然对织女渠官庄村至姬家峁村段渠道进行了挖淤排水清洗，但排污管道仍然未封堵，排污现象仍然存在；现场勘验笔录、陕西省农业资源环境保护监督员聘用登记证、无公害农产品检查员证书可以证实公益诉讼人对织女渠水质检测取样、送检程序合法；陕西中检检测技术有限公司中检（水）字（2016）第279号、281号、282号检验报告、营业执照、检验检测机构资质认定证书可以证实无定河河水中粪大肠菌群、全盐量含量未超标，而无定河河水流经织女渠米脂县城郊镇姬家峁村至官庄村段后粪大肠菌群、全盐量含量超出国家5084-29《农田灌溉水质标准》。被告提举的第一组证据米脂县人民政府常务会议纪要、米脂县织女渠管理处米织管发（2017）8号文件可以证实被告在收到检察建议后曾向米脂县人民政府汇报过相关整改措施。第二组、第三组、第四组、第五组相关照片和票据可以证实被告收到米脂县人民检察院的检察建议后，张贴了宣传标语、对织女渠周边居民向织女渠内排放污水、倾倒垃圾的行为进行了劝阻，在织女渠沿岸修建了垃圾坑，并对河道垃圾、淤泥进行了一定清理。第六组证据可以证实拍摄时织女渠水面未有漂浮物。

　　经审理查明：织女渠始建于1939年，年总引水量4000多万立方米，现实灌溉面积1.5万多亩，是米脂、绥德两县农业重要的农业灌溉工程。织女渠米脂县城郊镇姬家峁村至官庄村段沿渠居民长期向织女渠排放生活污水，倾倒生活垃圾。2016年10月16日，公益诉讼人米脂县人民检察院向被告米脂县水务局作出检察建议，并于11月2日送达，建议米脂县水务局积极履职，加大监管力度，确保国家、社会公共利益不受侵害。2016年11月14日，米脂县水务局书面回复称：我局下属事业单位织女渠管理处作为渠道管理部门，曾多次进行过制止，但因人员少战线长，屡清屡弃，形成恶性循环。截至目前，已投资80多万元清淤4公里，清运淤泥、垃圾2300多立方米。织女渠沿岸排污系统已由城建部门落实，垃圾收集点由环卫部门管理，建议县政府协调有关部门解决。米脂县人民检察院对回复情况进行了实地核实，发现非法排放污水、倾倒垃圾现象仍然存在。2016年12月，公益诉讼人米脂县人民检察院委托陕西中检检测技术有限公司对织女渠内的水质和无定河水质进行了检测，检测结果无定河河水中粪大肠菌群、全盐量含量未超标，而无定河河水流经织女渠米脂县城郊镇姬家峁村至官庄村段后粪大肠菌群、全盐量含量超出国家5084-29《农田灌溉水质标准》。公益诉讼人米脂县人民检察院认为被告不依据相关规定严格执法，致使违法行为持续存在，侵害了国家和社会公共利益，依据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条之规定，向本院提起了公益诉讼，请求确认米脂县水务局对织女渠米脂县城郊镇姬家峁村至官庄村段非法排放污水、倾倒垃圾的行为不依法履行监管职责的行为违法，判令米脂县水务局依法履行监管职责，切实保护水资源。

　　本院认为，本案争议焦点有三：一是被告米脂县水务局对织女渠米脂县城郊镇姬家峁村至官庄村段是否负有法定的水行政管理监管职责；二是被告在米脂县人民检察院发出检查建议前是否依法履行了对织女渠的保护、监管法定职责；三是被告收到米脂县人民检察院发出的检察建议后，履职是否到位。

　　关于被告米脂县水务局对织女渠米脂县城郊镇姬家峁村至官庄村段是否负有法定的水行政管理监管职责的问题。《中华人民共和国水法》第十二条第四款和《陕西省实施《中华人民共和国水法》办法》第四条第二款均规定了县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。《陕西省水工程管理条例》第五条规定了“省、设区的市、县（市、区）水行政主管部门负责本行政区域内水工程的管理和保护工作”，其中第十九条第九项和第二十七条规定“向水工程的水域内排放不符合水质标准的废水、污水，倾倒废弃物”的由水行政主管部门或省属国有水工程管理单位责令停止违法行为，并处罚款。可见，织女渠米脂县城郊镇姬家峁村至官庄村段为流经本县的农业灌溉水工程，被告作为本县水行政主管部门自然负有法定的保护、监管职责。

　　关于被告在米脂县人民检察院发出检查建议前是否依法履行了对织女渠的保护、监管法定职责的问题。公益诉讼人米脂县人民检察院向法庭提举的现场勘验照片可以证实织女渠在停水期间可谓污水横流、垃圾遍布。而被告向法庭提举的六组证据均是米脂县人民检察院向其发出检察建议后所形成的整改措施，时至本案证据交换时被告仍未能向法庭提举证实其曾履行保护、监管职责的相关证据，故被告的行为已经构成怠于履行水行政管理职责的不作为行为，依法应被确认为违法。公益诉讼人请求确认米脂县水务局对织女渠米脂县城郊镇姬家峁村至官庄村段非法排放污水、倾倒垃圾的行为不依法履行监管职责的行为违法之诉请，本院依法予以支持。

　　关于被告收到米脂县人民检察院发出的检察建议后，履职是否到位的问题。被告向法庭提举的几组照片可以证实被告在收到检察建议后，张贴了宣传标语，对织女渠周边居民向织女渠内排放污水、倾倒垃圾的行为进行了劝阻，在织女渠沿岸修建了垃圾坑，并对河道垃圾、淤泥进行了一定的清理，故可以认定被告对织女渠周边居民向织女渠倾倒垃圾的行为及河道清理进行了积极的履职，并取得了一定的效果。但，织女渠周边居民的生活污水管道出口现仍在织女渠内，每天大量向织女渠排放污水，且据公益诉讼人米脂县人民检察院向法庭提举的陕西中检检测技术有限公司中检（水）字(2016)第279号、281号、282号检验报告可以证实无定河河水中的粪大肠菌群、全盐量含量不超标，而无定河河水流经织女渠米脂县城郊镇姬家峁村至官庄村段后两项含量均超国家5084-29《农田灌溉水质标准》，可见因生活污水的排放影响到了织女渠下游广大农田灌溉水质，使社会公共利益处于不法侵害状态。由此可以推断，作为负有保护、监管职责的被告对织女渠米脂县城郊镇姬家峁村至官庄村段居民将生活污水排入织女渠仍未履职到位，应依法责令其履行监管职责。公益诉讼人请求判令米脂县水务局依法履行监管职责，切实保护水资源之诉请，本院亦依法予以支持。

　　综上所述，织女渠米脂县城郊镇姬家峁村至官庄村段周边居民长期向织女渠内抛掷杂物、倾倒垃圾、排放生活污水，被告米脂县水务局未严格依照法律规定履行监管职责，构成怠于履行水行政管理职责。公益诉讼人米脂县人民检察院向被告发出检察建议后，被告能够积极治理居民向织女渠抛掷杂物、倾倒垃圾的行为，并对河道垃圾、淤泥进行了清理，取得了一定成效，但居民向织女渠排放生活污水的行为仍未得到有效根治。被告应积极作为，承担起水行政管理的法定职责和环保的社会责任，向米脂县人民政府及上级主管部门专题报告，争取支持，按照《中华人民共和国水污染防治法》中“城镇污水应当集中处理”的基本要求，建成污水集中处理设施和配套管网，综合治理，及时封堵织女渠内的排污管道，还织女渠下游广大居民1.5万多亩农田一个优质的灌溉水源，使国家、社会公共利益免受不法侵害。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：

　　一、确认被告米脂县水务局对织女渠米脂县城郊镇姬家峁村至官庄村段非法排放污水、倾倒垃圾的行为不依法履行监管职责的行为违法；

　　二、责令被告米脂县水务局对织女渠米脂县城郊镇姬家峁村至官庄村段依法履行监管、保护职责。

　　案件受理费50元，由被告米脂县水务局负担。

　　如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省榆林市中级人民法院。

　　审　判　长 崔利平

　　审　判　员 王　伟

　　人民陪审员 常鹏举

　　二〇一七年九月二十七日

　　书　记　员 吕　宽

　　来源：鲁法行谈