生态保护红线评估调整过程中的现实问题与优化建议

　　摘要

　　文章认为，生态保护红线评估调整工作的目的在于解决既有方案的要素划定不尽、空间划定不实、多线冲突频现等问题。评估调整工作在缺乏指导细则的情况下，前置于各类调查工作和国土空间主体规划，给调整工作带来现实困难，也被地方政府视作化解各类风险、争取发展权的博弈机遇。将生态保护红线方案的既有问题通过本轮调整予以完全解决，尚有一定的难度。

　　文章建议，评估调整工作的进一步深化，应从细化操作性规程与完善红线制度两个方面着手。在细化操作规程方面，应该尽快明确生态保护红线与永久基本农田保护红线的衔接规则，明确人为活动空间的管制规则，加强对“调入”空间的指导；在制度完善方面，应加快建立生态绩效考核机制，研究出台生态保护红线价值转换机制，研究生态保护红线内的事权细化，研究制定生态保护红线优化调整机制。

　　01

　　引言

　　生态保护红线划定是我国生态文明建设的重要举措，也是当前全面开展的国土空间规划的核心内容之一。

　　2011 年，国务院发布《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》，首次从国家层面提出“划定生态保护红线”的要求。党的十八大作出“大力推进生态文明建设”的战略决策，“生态保护红线”逐渐上升为国家战略。

　　2017 年 2 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，要求“2020年年底前全面完成全国生态保护红线划定，勘界定标，基本建立生态保护红线制度”。

　　2018 年年底，全国范围内的生态保护红线和海洋生态红线基本划定完成 。本轮生态保护红线划定卓有成效地锚定了我国生态保护价值最高的区域，但由于生态保护红线极高的管控精度与管控力度，这一轮生态保护红线划定的成果与各地的实际情况仍然存在较大的差异，也引起了一些争议。

　　针对这一问题，国家进一步开展了生态保护红线评估调整工作。《自然资源部办公厅生态环境部办公厅关于开展生态保护红线评估工作的函》（自然资办函 [2019]125 号）和《自然资源部国土空间规划司生态环境部生态环保司关于印发生态保护红线评估有关材料的函》，均对这一工作作出了具体的安排。

　　然而，由于相应的规则与机制建设并不完善，在评估调整的具体工作中，仍然出现了大量的技术问题与政策模糊地带，造成评估调整工作推进仍存在诸多疑点有待解决。

　　本文根据近期参与的若干地区的生态保护红线评估调整工作，对上述问题进行了分析与总结，并对生态保护红线评估调整工作的优化提出建议。

　　02

　　生态保护红线的概念和理想模型

　　生态保护红线包括陆域生态保护红线和海洋生态红线两部分。

　　陆域的生态保护红线是指在生态空间范围内，具有特殊重要生态功能且必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括生态功能重要区域、生态环境敏感脆弱区域和纳入国家和省级的保护地禁止开发区域 。

　　海洋生态红线是指依法在重要海洋生态功能区、海洋生态敏感区和海洋生态脆弱区等区域划定的边界线以及管理指标控制线，是海洋生态安全的底线。海洋生态红线包含海洋生态红线区、大陆自然岸线和海岛自然岸线三部分 。

　　生态保护红线区域除了生态重要性的特点之外，在空间上还应该具有两个重要特点：

　　一是生态空间的完整性。研究表明，不同面积的生态斑块大小，对生物种群的保护作用存在显著的差异，破碎化的生态空间与完整的生态空间即便面积相等，生态价值也会大打折扣。

　　二是生态空间的排他性。生态保护红线区域与基本农田和耕地、城镇开发边界不应存在重合空间，其中，生态空间与农业空间的排他性应该受到重视（图 1）。

图1 生态保护红线理想模型示意图

　　这是由于 21 世纪以来，农业面源污染已经成为我国重要的污染类型之一，农业耕作不再是人们传统印象中的 “田园牧歌”式的生活方式，而是对生态环境具有一定负面影响的人类生产方式。

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　　生态保护红线评估调整的

　　主要背景与技术要求

　　生态保护红线评估调整并非是 “另起炉灶”，而是针对既有的生态保护红线划定中存在的若干问题开展的优化工作。从实际划定成果来看，相关问题主要表现在以下三个方面。

　　3.1 发展诉求考虑较多，要素划定不尽

　　《生态保护红线划定指南》（简称《指南》）对国家级和省级禁止开发区域提出的要求是，除了“位于生态空间以外或人文景观类的禁止开发区域”可不纳入生态保护红线外，其他空间均需“应划尽划”。

　　国家级和省级禁止开发区域的生态敏感性和生态功能重要性毋庸置疑，但由于天然的生态和景观价值，这些区域往往也是地方旅游开发的重点区域，涉及地现实的产业发展和经济效益，一旦被纳入生态保护红线，各类开发建设行为将受到严格的管制和约束。

　　因此，在既有的红线方案中漏划、少划禁止开发区域等现象较为普遍（图 2）。

图2 某地区既有生态保护红线方案漏划

　　情况示意图

　　地方在划定禁止开发区域的过程中，并不完全遵循“应划尽划”的原则，而是通过红线空间腾挪或者缩减禁止开发区域的方式，避免禁止开发区域被纳入红线，规避生态保护红线对此类区域的管控。

　　3.2 指标落实压力较大，空间划定不实

　　国家自上而下地对生态保护红线提出了“指标管控”的要求，管控指标通过“国—省—地—县”的方式逐级分配。然而，地方政府在落实红线指标时，或基于现有条件的限制，或基于“预留”未来发展空间的考虑，存在划定不实的情况。

　　以海洋生态红线中自然岸线保有率为例，国家方案中全国大陆自然岸线保有率不得低于35%，基于这一指标要求，《浙江省海洋生态红线划定方案》提出的大陆自然岸线保有率为 35.03%（表 1）；

表1 各沿海省份大陆自然岸线保有率指标

　　为了共同承担国家提出的指标，浙江省下派给各地市的保有率指标基本与国家要求的 35% 持平。以宁波市为例，浙江省对宁波市自然岸线保有率的要求为 35.48%，而宁波市自然岸线实际保有率仅为 30.08%，这便意味着宁波市有 5.4% 的大陆自然岸线划定空间的现状为人工岸线。

　　尽管理论上一部分人工岸线通过生态修复也可以恢复为自然岸线，但在实际操作中存在困难（图 3）。

图3 某地区大陆自然岸线划定方案中各类

　　岸线分布现状示意图

　　如宁波市某地区划入大陆自然岸线的现状人工岸线，其海堤长达 15.051 km，且绝大部分为标准海堤，多为保障沿海地区居民生命财产安全建设的海洋防灾减灾工程，通过拆除构筑物恢复为大陆自然岸线基本不现实，仅能通过海堤外侧长时间自然淤积的恢复方式，实现人工岸线向自然岸线的转变。

　　3.3 部门横向协调不足，多线冲突频现

　　既有的陆域生态保护红线为环保系统牵头划定，海洋生态红线为国家海洋局牵头划定，由于两条红线划定工作的开展时间不一致（全国范围内的海洋生态红线划定工作始于 2016 年， 2017 年基本划定；

　　陆域生态保护红线划定工作始于 2017 年，2018 年年底基本划定）、技术标准不一致（最典型的是两者对陆海边界线的认定存在差异），造成陆海生态保护红线划定的冲突，既有的红线方案不乏陆海生态红线“留白”或交叉重叠的问题（图 4）。

图4 陆海生态保护红线交叉重叠、海洋生态红线

　　区划入陆域空间示意图

　　更为突出的问题是既有的生态保护红线方案与基本农田红线交叉。

　　根据《指南》，“应扣除不适宜纳入生态保护红线的建设用地或基本农田”，然而，现有生态保护红线范围内存在大量的基本农田是普遍现象。以某地区生态保护红线方案为例，在其 137.8 km2 的生态保护红线内，永久基本农田面积达 6.24 km2。

　　同时，既有的生态保护红线与地方交通、市政等部门的规划设施建设，也存在较大矛盾，与规划的区域性交通廊道、区域性重大基础设施等的矛盾尤为突出（图 5）。

图5 既有生态保护红线方案与

　　基本农田、规划区域性交通廊道的矛盾示意图

　　3.4 生态保护红线评估调整的要求与技术路径

　　基于上一轮生态保护红线划定中出现的问题，本轮生态保护红线评估调整工作，要求按照“多规合一”“划管结合”的总体思路，依据统筹划定“三线”的要求，对既有的生态保护红线划定情况进行评估，并以既有的生态保护红线划定成果为基础，识别矛盾冲突，明确调整规则，有针对性地提出调整方案，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变，划定成果权威、科学、可执行。

　　在具体的技术路径上，根据《自然资源部关于印发生态保护红线评估有关材料的函》，生态保护红线评估须采取地方自查和国家核查相结合的方式。地方自查应明确生态保护红线划定基本情况、生态保护红线评估技术流程与方法、问题梳理、调整建议、调整后的划定结果等内容；国家核查则主要是在地方自查的基础上，组织专家对地方自查情况进行核实，确认调整方案符合国家生态安全格局和生态保护红线管控要求，做到“应划尽划”、科学合理。

　　地方自查的技术流程可分为 8 个环节，重点关注 3 个方面的内容：

　　第一，原有方案采纳数据的准确性；

　　第二，“应划尽划”情况，即重要生态地区是否全部被划入红线；

　　第三，原有方案中既有的产权与人类活动情况，为红线划定的实施管理做好准备（图 6）。

图6 生态保护红线评估调整流程示意图

　　04

　　生态保护红线评估调整过程

　　中的现实问题

　　4.1 评估调整工作存在的技术难点

　　4.1.1 基础数据权威性不足

　　根据评估调整工作指南，评估调整应以第三次全国国土调查、海岸线修测等调查成果为基础，根据“双评价”的结论进行优化。

　　但现实情况是，上述数据当前均无权威结论，仍处于修改完善、实地测绘或者尚未开展的阶段，短期内无法提供审定成果。

　　以浙江省为例，生态保护红线评估调整工作启动之初，海岸线修测工作仍处于实地测绘阶段，无法提供权威的的海岸线测绘成果，陆海分界线多以2016 年的海岸线调查成果为基础。

　　与此同时，第三次全国国土调查数据仍处于完善阶段，各市县仅能以 2019年 6 月之前提交的初步成果为基础，开展评估调整工作。

　　此外，大部分市县尚未开展自然保护地的调查工作，自然保护地仅能以既有的规划图件和数据梳理成果作为基础，缺乏统一坐标系的矢量成果，在数据精度和数量完整性方面均有不足。

　　4.1.2 支撑数据协同性不足

　　生态保护红线的划定与评估调整均需要其他部门的大量数据来支撑。由于调查标准、调查主体的差异，部门之间的数据往往存在矛盾，数据图斑的空间分布不一致，边界难以套合。然而，既有的评估调整技术方案，对数据的甄选、协调缺乏相应的指导，导致在具体的红线协调过程中，数据选择成为困扰调整工作开展的一个难题。

　　如林业部门主导的森林资源二类调查数据和国土部门主导的第三次全国国土调查数据，在林地总量和空间分布上均存在矛盾，且边界套合困难。若以第三次全国国土调查数据为准，则无法识别“人工商品林”和“一级公益林”等协调要素的准确分布；若以森林资源二类调查数据为准，又担忧其权威性不如第三次全国国土调查，导致调整结果不够科学。

　　4.1.3 空间规划依据不足

　　生态保护红线是国土空间规划中的一个管制要素，与国土空间规划是局部与整体的关系。但当前的工作态势是，部分地区的国土空间规划处于初步启动阶段或者尚未启动，局部工作进度远远快于整体工作进度。

　　现阶段的生态保护红线评估调整工作无法与“三生空间”划定相互协调，在与城镇开发边界、基本农田保护红线的衔接上，也尚未形成多方协调的初步方案。这导致生态保护红线与其他控制线之间的协调，只能以既有的“三线”划定空间为基础，城镇开发边界往往以现行城市总体规划的规划区范围或城市已批复的城镇控规拼合边界为基础；

　　永久基本农田保护红线则是以 2017 年划定的永久基本农田方案为基础。在“三线”划定进度不对等的情况下，未来的城镇发展空间和永久基本农田布局空间都尚未优化，协调工作显得依据不足。

　　4.2 评估调整过程中的博弈现象

　　生态保护红线评估调整工作要求地方政府遵循“生态优先”“应划尽划”“实事求是”等原则，达到“生态功能不降低、面积不减少、性质不改变”的目标。

　　但各地政府在开展工作的过程中，出于对地方事权的争取和对地方发展权的保留，采取了各种各样的应对策略，呈现出“央—地” 博弈的态势。

　　生态保护红线划定、调整、监测、考核的事权主体为国务院，而地方各级党委和政府是严守生态保护红线的责任主体，需将生态保护红线作为相关综合决策的重要依据和前提条件。

　　生态保护红线划定后，只能增加，不能减少，原则上按禁止开发区域的要求进行管理，严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途。对生态保护红线范围内的空间造成生态环境和资源严重破坏的，要实行终身追责，责任人不论是否已调离、提拔或者退休，都必须严格追责。

　　生态保护红线的划定，对地方政府而言，意味着责任风险的落地。同时，红线范围内对各类空间资源的限制利用，意味着地方发展权的进一步压缩和空间内潜在经济利益的阻断。

　　然而，面临 GDP 考核压力的地方官员，并不希望被动地接受“责任风险高企、发展压力剧增”的结果，力图从源头实现责任风险的最小化和发展权的最大化，这便是地方政府调整生态保护红线布局，甚至是缩小生态保护红线范围的动机。

　　“只减不增”是地方政府所期望的最好结果，“增减平衡” 是地方政府所能接受的最坏底线。在这样的目标导向下，地方政府采取了一系列博弈策略。

　　4.2.1 牺牲红线完整性的调出策略

　　根据“生态优先”的调整原则，红线范围内既有的各类部门控制线和各类建设活动，都要让位于生态保护红线。在“完整性”原则的要求下，上级指导部门并不主张局部“开天窗” 的调出方式。

　　然而，地方出于对各种因素的综合考虑，导致本轮生态保护红线的评估调整方案，相比既有的划定方案趋于破碎化。

　　既有的生态保护红线方案范围内往往存在一定量的基本农田，根据评估调整的工作要求，生态保护红线范围内的基本农田应该逐步退出。

　　若是从生态保护红线内退出既有的基本农田和耕地，便意味着土地利用规划约束指标的下降，若要实现指标平衡，地方有两个选择：

　　一是付出一定的经济代价，通过省内异地代保的方式，实现指标平衡；

　　二是在行政区范围内、生态保护红线范围外，补充基本农田和耕地空间，实现指标平衡。

　　然而，基本农田和耕地空间的适宜布局空间，往往也是城乡的适宜开发建设空间，这样的方式是建立在牺牲地方发展权的前提下的。地方政府可能面临既无异地代保经济基础，又无适宜补充空间的困境。

　　在生态保护红线范围内的基本农田是否可以“核减”的政策方向不明确的前提下，地方政府的理性选择是尽量将既有的基本农田保留，而将生态保护红线范围内的部分空间“开天窗”（图 7）。

图7 基于基本农田现状的生态保护红线

　　“开天窗”现象调整前后示意图

　　生态保护红线范围内除了“国家重大基础设施、重大民生保障项目建设”外，尚无设置其他类型项目的准入许可，而且设置许可的上述项目流程极为繁琐，须报国务院批准。

　　鉴于生态保护红线严苛的准入规则，在地方又普遍处于国土空间规划初期的背景下，面临未来城乡建设空间边界尚不明确、各类区域性规划建设空间布局尚不确定的问题，出于给未来规划空间留有余地的目的，地方政府普遍采用“应调尽调，能划出就划出”的方式予以调出。

　　这便造成大量本不需要调出的潜在建设空间，也被调出既有的生态保护红线方案。如果将初步确定的全市规划高速路网等线性空间全部从红线方案中调出，势必导致生态保护红线的完整性、连续性难以实现（图 8）。

图8 基于规划线性交通廊道现状的生态保护红线

　　调整前后示意图

　　对于在生态保护红线内取得合法使用权的人类活动空间，地方政府也同样面临巨大的清退压力。各类合法权益的退出既要有充足的经济保障，又要征求权益所有人的意愿，若强制实施退出，难度较大。

　　所以在此次评估调整过程中，地方政府会评估已有红线范围内人类活动空间的清退难度，在红线方案中“开天窗”，尽量避免清退，是当前地方政府最为理性的选择。

　　4.2.2 忽视空间生态价值的调入策略

　　基于本次评估调整“面积不减少” 的原则，在调出一定空间后，地方政府需要将等量的生态空间调入生态保护红线内，以保持总量的平衡。地方政府在调入空间的选择上，并非严格按照网络连通性的原则，也并非严格参照“生态功能重要性、生态环境敏感性”等评价基准因子，而是选择明确的“近中期不会用到”或者“即使纳入生态保护红线也不影响使用”、对发展权影响甚微的生态空间，以作为红线增补空间，并不是按照实际的 “生态价值”来选择。这样的补划空间选取原则，造成大量的“飞地型” 补划空间出现，生态保护红线的网络性、连通性和完整性被忽视。

　　由于相应的生态价值转化机制尚未建立，划入生态保护红线方案内的区域可能在未来丧失交易价值，因此，某些地区在补划生态保护红线过程中，有意识地将生态价值不高的区域划入生态保护红线，而将价值较高的区域（如公益林）留在红线之外，以保留这些区域未来进行生态价值交易的可能。

　　慑于生态保护红线严格的管控要求和“应划尽划”的划定原则，地方出现了取消自然保护地申报计划的现象。如浙江某县的“国家公园”申报计划，就因为本轮生态保护红线划定工作而不再推进，在国家对生态保护红线的管控要求和实施机制未完善之前，这项计划或将长期被搁置。

　　05

　　对生态保护红线评估调整工作的

　　优化建议

　　当前，生态保护红线评估调整过程中出现的诸多问题，一方面是由于操作规程还不十分明确，现有的原则性要求难以应对具体工作中涌现的多种多样的实际问题；另一方面是因为生态保护红线制度建设尚不完整，地方政府对这一条线带来的政策性影响尚不明晰，而导致“下策（针对上策而言）频出”。笔者根据近期开展的具体工作，对优化生态保护红线评估调整工作提出以下建议。

　　5.1 评估调整工作的操作性建议

　　5.1.1 尽快明确“两线”衔接规则

　　根据当前评估调整工作中实际遇到的情况，永久基本农田保护红线与生态保护红线“两线”冲突现象普遍，笔者认为需要采取分区分类的方式消除“两线”冲突区域。

　　当前，就生态保护红线管制达成的初步共识是，将其分为核心区与一般区进行分区管控，核心区禁止一切人类活动；一般区禁止对生态环境产生影响的人类活动。

　　本文认为核心区内的基本农田应该全部退出，但需要酌情核减地方的基本农田保有量指标。生态保护红线一般区内的基本农田，可结合基本农田图斑空间分布情况分为三类：

　　第一类是“集中连片基本农田”（关于“集中连片”的空间认定，可设置一定的阈值，如将 15 亩图斑以上的农田视为“集中连片”，针对各地实际情况，应允许其阈值有一定的调整空间），采取“开天窗”的方式，调出红线范围内的基本农田；

　　第二类是“零散基本农田”，采取逐步退出的方式，保障生态保护红线的完整性；

　　第三类是位于生态保护红线边缘的基本农田，通过微调生态保护红线的方式，调出红线范围内的基本农田。通过分区分类的调整方式，可以在一定程度上缓解地方政府的永久基本农田指标压力，也可以保障生态保护红线调整结果的合理性、可行性（图 9）。

图9 生态红线与基本农田空间冲突的处理策略

　　5.1.2 尽快明确人为活动空间的管制规则

　　既有的生态保护红线评估调整规程提出“划管结合”的原则，但生态保护红线如何实施分区管理，一直没有明确的规定，地方政府对未来生态保护红线范围内究竟能够开展哪些建设活动存有疑问。

　　在这种背景下，地方政府只能对既有的建成区域与可能的建设区域采取“应调（出）尽调（出）”的策略，这是本次评估调整工作中生态保护红线呈现出破碎化的重要原因之一。

　　当前大部分生态保护红线是根据原有的各类保护区的边界来划定的。但是，各类保护区是延续原有的管制方式实施管理，还是制定统一的管制规则进行管理，尚不明确。此外，虽然对生态保护红线应分为核心区和一般区域进行两级管控，已经形成初步共识，但如何划分核心区和一般区，尚无明确规则。

　　文章建议基于原有的各类自然保护地的管制规则，在国家层面尽快制定一套完整的生态保护红线管控规则，明确各红线区的管理主体和各级部门的权责（如当前饮用水源保护区的管理主体为水利部门，而自然保护地的管理主体为自然资源和规划部门）。

　　考虑到短期内无法实现规则的全面性和系统性，当务之急是就当前生态保护红线评估调整工作面临的突出问题，出台相关细则，主要包括以下 5 个方面：

　　一是线性工程。生态保护红线划定以后，交通基础设施等工程的准入空间和准入条件如何确定？

　　二是村庄建设。生态保护红线核心区内现状村庄是否全部退出？应尽快出台一般区域内村庄建设行为的管控规则；

　　三是耕地。应制定生态保护红线内的耕地调整处理细则；

　　四是其他非城乡建设用地，特别是对风景名胜区核心区内的建设行为应如何管理？

　　五是人工商品林。地方既有的生态保护红线内的人工商品林比重普遍较高，应明确如何去留。

　　5.1.3 加强对“调入”空间的指导

　　在生态保护红线的评估调整过程中，由于“调出”工作与未来地方发展权息息相关，均受到地方的高度重视，对“调出”红线范围的空间的研究，都做到了“深入细致”。

　　但对“调入”红线范围的空间的考虑，一般只要满足“总量不变”并与可预见期限内的建设项目不冲突即可，本质上仅仅是选择了“非建设”空间，而非“生态重要性”空间。

　　这种“调入”方式与生态保护红线划定的初衷并不符合。建议上级政府进一步研究生态保护红线范围外空间的生态价值，从生态重要性与生态网络完整性等角度出发，给出细致的“调入”指导意见，保障生态保护红线调整方案的生态性、科学性。

　　5.2 对生态保护红线制度完善的建议

　　5.2.1 建立生态绩效考核机制

　　生态绩效考核（即 Gross Ecosystem Product，GEP）在学术层面上已经倡导多年，但在现实中仍然处于起步阶段。在 GDP 考核机制下，生态保护红线保有量高的地区意味着地方发展权被剥夺。

　　因而，在相关机制的建设上，一方面，应从地方执政者的角度出发，推进 GEP 与 GDP 考核挂钩转换机制的探索，缓解单纯的 GDP考核机制带给地方执政者的执政压力；

　　另一方面，对生态保护红线内人为活动的清退，涉及大量的资金与巨大的工作压力，仅仅依赖地方政府难已完成，需要各级政府制定相应的机制予以保障。

　　5.2.2 研究出台生态保护红线价值转换机制

　　我国已经通过“总量平衡”“异地代保”“增减挂钩”等一系列政策，初步实现了耕地的价值转换机制。在经济发展相对落后、建设用地需求不旺、耕地后备资源丰富的地区，可以通过“代保耕地指标”“土地整治” 等手段一定程度上争取资金，实现耕地保护的经济价值转换。

　　在当前生态保护红线划定与评估调整过程中，在耕地与生态保护红线发生冲突时，地方政府明显出现保护耕地的倾向，本质上还是因为保护耕地有价值转换的渠道。要实现地方政府在工作中主动 “保生态”，必须依靠生态保护红线价值转换机制的建立。

　　5.2.3 研究生态保护红线内的事权细化

　　生态保护红线划定的初衷，是在合适的人类活动总量内，兼顾生态保护与民计民生，缺乏精细规则的管控措施不利于生态保护红线的长效管理。

　　例如村庄建设的规划审批权与用地许可权均归属县级政府，一旦村庄被纳入生态保护红线，在既有的生态保护红线实施机制下，村庄建设管理的事权将收归国家，县级政府不再拥有对村庄建设的规划审批权与用地许可权。这便导致长期生活在红线内的村民，因村庄修建等现实问题不断上访，而县市级城乡建设管理部门苦于事权缺位，无法作出实际应对。

　　同时，地方政府又缺乏一次性生态移民的资金支持，使得矛盾迟迟无法解决。因而，笔者认为，生态保护红线内应该允许县市级事权空间的存在，充分调动县市级事权主体参与生态保护红线划定与管理的积极性。

　　5.2.4 研究制定生态保护红线优化调整机制

　　任何空间控制线，随着时代的发展与现实情况的变化，都具备调整的可能，有效的调整机制有利于长远政策目标的实现。从管理的角度看，一旦生态保护红线划定，对相关政策的研究，如究竟是否有调整机制，在何种情况下可以进行何种类型的调整等，也应该提上议事日程。

　　06

　　结语

　　生态保护红线划定工作在国内已经推行了一段时间，由于工作时间紧，相关制度建设不完善，在具体工作中出现了若干技术问题。针对这些问题，国家推进生态保护红线评估调整工作，试图予以解决。但从现实工作情况看，该工作的推进难度依然很大。

　　“多规合一”“实事求是”“应划尽划”等技术原则，在地方政府的各种博弈策略下，难以全面落实。究其根本，是因为生态保护红线虽然只是一根二维线，但对国土空间的整体格局具有重大作用，对地方的经济利益与民生具有深远影响。

　　在生态保护红线的空间格局与体制机制尚未建立的情况下，“科学合理”的生态保护红线是难以描述的。

　　相关工作的推进时间紧迫，必须 “压茬推进”，“想清楚了再干”几无可能。“摸着石头过河”“一边想一边干”的工作策略，在我国不断深化改革的进程中既难以避免，又有成功经验。

　　从务实的角度看，评估调整工作仍然有优化的空间。本文认为，优化工作可以分为两个层面：

　　在操作层面，尽快明确衔接生态保护红线与永久基本农田保护红线“两线”的关系、尽早明确生态保护红线管制规则、加强对“调入”空间的指导等工作尤为重要；

　　在制度层面，建立生态绩效考核机制、研究出台生态保护红线价值转换机制、研究生态保护红线内的事权细化、研究制定生态保护红线优化调整机制，都是保持生态保护红线制度“长治久安”的必要条件。

　　作 者

　　徐 樑

　　广州市城市规划勘测设计研究院上海分院主创规划师

　　桑 劲

　　广州市城市规划勘测设计研究院上海分院常务副院长（通讯作者）

　　彭敏学

　　广州市城市规划勘测设计研究院上海分院副院长

　　隋玉亭

　　广州市城市规划勘测设计研究院上海分院主创规划师

　　唐尧峰

　　广州市城市规划勘测设计研究院上海分院规划师

　　王煜坤

　　广州市城市规划勘测设计研究院上海分院主创规划师

　　李志远

　　广州市城市规划勘测设计研究院上海分院助理规划师

　　郭世龙

　　广州市城市规划勘测设计研究院上海分院助理规划师

　来源：中国城市规划协会