2007年11月《陕西省秦岭生态保护条例》颁布施行，2017年1月进行第一次修订。时隔两年，条例修订作为重点立法项目列入2019年省人大常委会立法工作计划。

　　省人大常委会、省政府组成修订工作专班深入调研、反复研究、多次集中修改，数易其稿，修订条款占比达80%以上。

　　本次修订突出秦岭生态保护和秦岭整治，将秦岭核心保护区从原来的占比0.7%扩大到7%。厘清各部门管理职责，严格监管秦岭相关产业活动，实行产业和建设项目准入制度和负面清单，规定禁止在秦岭北麓开山采石、禁止在核心保护区开办农家乐、一般保护区禁止别墅类房产开发。

　　>>改动幅度

　　涉及条款占比达80%以上

　　增加4000多字

　　“给一座山综合立法，陕西是全国第一家。”3月26日，在省十三届人大常委会第十次会议媒体通气会上，省人大法工委法规三处处长田文平介绍，《陕西省秦岭生态环境保护条例》于2007年颁布，2017年进行了第一次修订，本次修订除了10个条款外，其余条款都进行了修改完善，修改后共计83条，修改涉及条款占比达80%以上，字数增加了4000多字。

　　田文平介绍，本次修订主要进行了五个方面的修改：一是提高政治站位，确保立法正确的政治方向，树牢习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的生态文明思想;二是对标上位法，严格依法立法;三是在管理体制上，明确了秦岭保护委员会的职责为牵头抓总、统筹协调，不再负责具体项目的审批，厘清其与政府有关部门的职责;四是突出秦岭整治，包括乱采乱挖等“五乱问题”，特别对房地产开发进行了禁止性规定和限制性规定;五是处理好保护和发展的关系，在产业准入方面作了指引性规定，包括转移支付、完善生态补偿机制等作出规定。

　　>>修改流程

　　成立工作专班多次修改完善

　　赴多个区县实地调研

　　昨日，在省十三届人大常委会第十次会议上，省人大常委会法工委主任何少林作了关于《陕西省秦岭生态环境保护条例》(修订草案)的说明。

　　何少林说，本次立法目的为：为了保护秦岭生态环境，维护气候调节、水土保持、水源涵养和生物多样性等生态功能，筑牢国家重要生态安全屏障，促进人与自然和谐共生，推进生态文明建设，实现经济社会可持续发展。其中“维护气候调节”、“筑牢国家重要生态安全屏障”均为本次修订新增内容。

　　何少林介绍，为了全面了解条例实施情况，2018年8月，省人大法工委委托省林科院(大秦岭研究院)组织有关专家开展对条例的立法后评估并提出条例修订意见，同时委托秦岭范围内的西安等六个设区的市人大常委会和省发改委组织开展条例的立法后评估工作。

　　2018年11月底，成立了由省人大常委会一位副主任、一位副省长牵头负责，由省人大常委会法工委、环资工委和省级13个部门参加的条例修订工作小组及工作专班，专班各成员单位按照修订工作分工，积极认真组织开展条例的修订工作。经认真研究、反复磋商，多次集中修改，并对照省委决定要求，提出了条例修订草案征求意见稿，印发省级有关部门、各设区的市人大常委会、有关单位和专家、学者征求意见。

　　2019年2月中旬，法工委根据反馈意见建议研究修改后，提出了条例修订草案讨论稿。2月25日，条例修订工作小组召开第二次会议，听取了条例修订情况汇报，研究讨论后对条例又作了进一步修改。

　　3月上旬，省人大常委会副主任梁宏贤带领调研组，就条例修订的重点问题赴凤县、柞水县、镇安县和长安区进行实地调研，听取各方面意见建议。

　　3月13日，条例修订工作专班对涉及条例修订的重点问题集中研究讨论，对条例再次作了修改完善，形成了条例修订草案建议稿。经3月22日常委会主任会议讨论，决定提出《陕西省秦岭生态环境保护条例(修订草案)》(以下简称修订草案)，提请省十三届人大常委会第十次会议审议。

　　>>责任落实

　　设区市县设立“秦保委”组织开展环保监督

　　行政部门行使执法权

　　记者注意到，修订条例第二条在对秦岭生态环境保护范围的规定中，新增了行政区域的内容，包括商洛市全域以及西安、宝鸡、渭南、汉中、安康市的部分行政区域。

　　何少林在报告中介绍，按照省委决定中关于加快完成县域“三区三线”划定的要求，修订草案第四条政府职责中增加“设区的市、县(市、区)人民政府负责本行政区域内的秦岭生态环境保护工作，按照国家和本省规定，结合本条例和秦岭生态环境保护总体规划，确定本行政区域城镇、农业、生态空间布局，划定和落实城镇开发边界、永久基本农田保护红线和生态保护红线”的内容。

　　根据省委决定，省秦岭生态环境保护委员会主要职责是牵头抓总、统筹协调和督促指导等综合性工作。因此，修订草案第五条删去第五项“研究确定和申报秦岭生态环境保护项目”的内容，并在第五条第三款明确设区的市、县(市、区)人民政府应当设立秦岭生态环境保护委员会，成立秦岭生态环境保护机构，负责本行政区域内秦岭生态环境保护日常管理工作。在第七条增加第二款，规定设区的市、县(市、区)秦岭生态环境保护委员会应当适时组织有关行政主管部门开展秦岭生态环境保护的监督检查和专项整治，由有关行政主管部门按照各自职责依法行使行政执法权。

　　根据有些市、县的意见，修订草案第八条增加第二款“因实施秦岭生态环境保护对区域经济发展产生较大影响的设区的市、县(市、区)，年度目标责任考核应当增加环境保护指标权重，相应调减经济发展指标权重，实行差异化考核。差异化考核的具体办法，由省级有关部门制定”的内容。

　　>>保护区划定

　　核心保护区与重点保护区的海拔分界线

　　由2600米调整为2000米

　　本次修订草案增加第八十一条，对秦岭山系主梁、主要支脉、秦岭北坡的概念作了解释，规定：秦岭山系主梁，是指秦岭山系长江与黄河的分水岭;主要支脉，是指连接秦岭主梁且海拔在1500米以上的支脉;并根据技术规程，确定主梁两侧各1000米、主要支脉两侧各500米的范围按投影计算。秦岭北坡，是指秦岭长江黄河分水岭以北的秦岭区域。

　　据了解，本次修订对“三区”的名称和海拔分界线也进行了修改。将原条例“禁止开发区、限制开发区和适度开发区”名称对应修改为“核心保护区、重点保护区和一般保护区”。据了解，此前划分“三区”的海拔分界线分别为2600米和1500米，本次修订将核心保护区与重点保护区的海拔分界线由2600米调整为2000米。

　　何少林在报告中指出，据专业调查资料显示，秦岭海拔2600米以上的区域约占秦岭总面积的0.7%，不能满足重点保护野生动物自由迁徙及栖息的需要。秦岭海拔2000米以上的区域约占秦岭总面积的7%，人类生产生活很少涉及，主要是秦岭四宝等重点保护野生动物的活动范围。将核心保护区扩大到海拔2000米以上的区域，辅之以生态功能集中连片保护，将形成野生种群生物走廊带，有利于野生动物在集中连片保护范围内栖息繁衍，化解自然保护区孤岛状的问题。

　　同时，考虑到国家公园体制的建立与完善，将“国家公园、自然文化遗产”纳入核心保护区予以保护;

　　因一些饮用水水源地二级保护区内还现存大量的原住居民和生产生活设施，且部分保护区范围涉及城区，根据最新水污染防治法的规定，仅要求在饮用水水源二级保护区内禁止新建、改建、扩建排放污染物的建设项目，将此调整划入重点保护区符合法律规定和实际需要。因此，将“饮用水水源地二级保护区”由核心保护区调整至重点保护区;

　　将“古栈道、古遗址、古墓葬、古建筑、摩崖石刻”等代表秦岭文化特色，具有历史、艺术、科学价值的不可移动文物纳入重点保护区予以保护。

　　修订后，核心保护区包括2000米以上的区域、秦岭山系主梁两侧各1000米以内、主要支脉两侧各500米以内的区域以及与上述区域集中连片整体保护的区域(也就是说海拔2000米不是一条水平线，可根据生态功能下延至2000米以下)，以及海拔2000米以下的国家公园核心保护区，自然保护区核心区和缓冲区，自然文化遗产、饮用水水源地一级保护区(斑块保护)。

　　重点保护区也按照上述思路作了调整和规范。这样规定有利于形成“海拔”+“斑块”保护、综合保护与专业保护相结合的大保护格局。

　　>>保护与开发

　　实行产业和建设项目准入制度

　　农家乐应符合相关规划要求

　　修订草案规定，除法律、行政法规另有规定外，核心保护区不得进行与生态保护、科学研究无关的活动。

　　考虑到一些重大基础设施建设项目需要跨越或者穿越秦岭重点保护区的实际情况，修订草案第二十条第二款修改为“重点保护区内不得进行与其保护功能不相符的生产、建设活动。在保障生态功能不降低的前提下，可以依法开展适度生态旅游等不影响生态环境的活动。因自然条件限制、无法避让秦岭山系主梁、重点保护区的能源、交通、水利等重大基础设施建设项目，依法经环境影响评价后，由省人民政府审定”。为了坚持“生态优先、绿色发展”的导向，修订草案第二十二条对产业发展导向作了规定;修订草案第二十三条增加第一款，规定“重点保护区、一般保护区实行产业和建设项目准入制度”，制定产业准入负面清单，严格执行建设项目准入制度，加强事中事后监管。

　　根据调研了解的情况和意见，农家乐(民宿)是秦岭生态旅游活动的重要组成部分，也是促进农村贫困人口脱贫的有效途径，同时农家乐(民宿)也存在乱建乱排等问题，需要依法予以规范。因此，修订草案增加条款规定“规划建设农家乐(民宿)应当依托原有村落、自有房屋条件，符合秦岭生态环境保护规划、国土空间规划和乡村规划等相关规划要求。核心保护区和地质灾害隐患点区域内，不得开办农家乐(民宿)，不得组织开展漂流、旅游观光等经营性活动。农家乐(民宿)经营者应当依照有关法律、法规规定取得相关审批手续，对产生的生活垃圾、污水按照规定设置收集、处理装置，不得随意排放”。

　　依据国务院有关条例规定和省委决定精神，修订草案第六十二条宗教场所建设管理中增加“在核心保护区、重点保护区不得异地重建宗教活动场所”，“在宗教活动场所内改建或者新建建筑物、修建大型露天宗教造像，应当符合秦岭生态保护规划和国土空间规划的要求，并依法办理审批手续”的管理规定。

　　修订草案还增加了第六十三条殡葬设施建设管理，规定“秦岭范围内建设的殡葬设施，应当按照节地生态、保护环境的原则统一规划，并符合秦岭生态环境保护规划、国土空间规划的要求，依法办理审批手续”。

　　>>明令禁止

　　禁止在秦岭北麓开山采石

　　一般保护区禁止别墅类房产开发

　　根据省委决定，严禁在核心保护区、重点保护区新批采矿权和探矿权，已有矿业权在2020年底前全部退出，着力解决乱采乱挖问题。

　　在实地调研中了解到，秦岭北坡山势陡峻，在秦岭北坡开山采石对秦岭破坏严重，且不易恢复。大秦岭研究院在立法后评估报告中建议“禁止秦岭北麓开山采石”。经与省政府有关部门反复研究，认为应该禁止在秦岭北坡开山采石。因此，修订草案第四十七条修改为“禁止在核心保护区、重点保护区勘探、开发矿产资源和开山采石，禁止在秦岭北坡范围内开山采石。已取得矿业权的企业和现有采石企业，由县级以上人民政府依法组织限期退出”。

　　修订草案规定“在核心保护区、重点保护区内不得新建小水电站。已建成的小水电站，由县级以上人民政府依法组织限期退出、拆除或者整治，恢复生态”。

　　为了加强野生动物保护，修订草案增加了条款规定“县级以上行政主管部门应加强对野生动植物及其制品出售、购买、利用、运输、寄递等活动的监督检查，依法查处非法猎捕、出售、经营重点保护野生动植物及其产品的违法犯罪行为，取缔非法经营场所”。

　　为了加强秦岭范围内城乡建设管理，巩固秦岭北麓违建别墅问题专项整治成果，修订草案增加了引导核心保护区内的居民有序迁出，除居民原有房屋和生活设施维修外，禁止任何建设活动等内容。增加了“在一般保护区禁止别墅类房地产开发”的规定。 华商报记者 赵瑞利

　　来源：华商报

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