最高法院会议纪要：行政机关单方变更、解除行政协议行为的合法性审查

　　【主持人】郃中林

　　【出席法官】张树明、梁凤云、王富博、张代恩、宋春雨、余晓汉、张 艳、丁俊峰、张剑、仲伟珩、李盛烨、季伟明

　　【列席人】刘晓勇、袁登明、孙勇进

　　一、案情摘要

　　盛某公司与东某区人民政府签订地块改造协议，该协议约定，盛某公司应当支付拆迁补偿安置金1000万元、稳定保证金100万元、拆迁服务费163.37万元，由东某区政府负责组织安置工作并同意由盛某公司通过摘牌获得该地块的开发权。盛某公司履行协议义务支付款项后，东某区政府通知盛某公司，盛某公司应交纳动迁安置补偿保证金总计4500万元，东某区政府才能继续组织该地块的拆迁安置工作。

　　二、法律问题

　　协议履行过程中，行政机关以决定形式单方变更、解除行政协议，相对人提起履约之诉，是否应在履约之诉一案中一并对该行政机关单方变更、解除行政协议行为的合法性进行审查？

　　三、不同观点

　　甲说：一并审查说

　　协议履行过程中，作为协议主体的行政机关以决定形式单方变更、解除行政协议，应当视为否定协议效力的行为，当事人提起履约之诉，人民法院应当在履约之诉一案中同时对于该决定的合法性进行审查。

　　乙说：单独审查说

　　协议履行过程中，行政机关作出单方变更、解除行政协议的决定，当事人提起履约之诉，人民法院应当向其释明并指导当事人变更诉讼请求，如果当事人拒绝变更，应驳回其诉讼请求。

　　四、法官会议意见

　　采甲说

　　在行政机关以决定形式单方变更、解除协议的情况下，应根据当事人不同的诉讼请求，明确不同的诉讼类型，确定审理对象。如果当事人对于行政机关变更、解除行政协议的行为提起诉讼，是行为之诉，当事人可以请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行为，也可以请求确认行政行为违法。如果当事人请求判决行政机关依法履行或者按照协议约定履行义务，请求判决行政机关赔偿或者补偿，是履约之诉。作为协议主体的行政机关以决定形式单方变更、解除行政协议，应当视为否定协议效力的行为；人民法院应当在履约之诉一案中同时对于该决定的合法性进行审查，而不应以有生效行政决定改变原协议为由驳回诉讼请求，也不应指导当事人对于单方变更、解除协议的决定另行提起诉讼从而裁定驳回起诉。

　　五、意见阐释

　　根据《行政诉讼法》第12条第11项的规定，当事人可以请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为，也可以请求确认行政机关变更、解除行政协议的行为违法，还可以请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务。由于行政协议具有行政性和协议性的双重属性，实践中，人民法院在审理行政机关单方变更、解除行政协议案件时，在行为性质、适用法律、解除程序、裁判方式等方面存在认知和处理标准不一致的问题。2019年11月12日通过的《行政协议司法解释》进一步明确了单方变更、解除行政协议案件的审理裁判标准，下面将就行政机关单方变更、解除行政协议行为司法审查问题的若干方面进行阐述。

　　1.变更、解除行政协议的内容

　　（1）变更、解除行政协议行为的分类行政机关变更，解除行政协议的行为主要可以分为以下三类：

　　第一类，行政机关依据协议约定行使单方变更解除权。原《合同法》第77条规定，当事人协商一致，可以变更合同。第93 条规定，当事人协商一致，可以解除合同。当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。因此，行政机关及当事人可以在行政协议履行过程中协商一致，变更或者解除合同；也可以在行政协议中约定变更、解除合同的条件，待条件成就时，行使解除权、变更权。

　　第二类，行政机关依据法律规定行使单方变更解除权。此处的法律规定既包括原《合同法》的相关规定也包括其他法律规定。原《合同法》第94条规定了当事人在不可抗力、预期违约、根本违约等情形下，可以解除合同。行政协议履行过程中，行政机关可以根据原《合同法》的相关规定行使单方变更解除权，但需注意覆行通知程序和注意除斥期间。《市政公用事业特许经营管理办法》规定，获得特许经营权的企业在特许经营期间有下列行为之一的，主管部门应当依法终止特许经营协议，取消其特许经营权，并可以实施临时接管：擅自转让、出租特许经营权的；擅自将所经营的财产进行处置或者抵押的；因管理不善，发生重大质量、生产安全事故的；擅自停业、歇业，严重影响到社会公共利益和安全的；法律法规禁止的其他行为。这里的“临时接管”即法定的变更解除权。又如，《北京市城市基础设施特许经营条例》规定，确因公共利益需要，政府可以收回特许经营权，终止特许经营协议、征用实施特许经营的城市基础设施、指令特许经营者提供公共产品或者服务，但是应当按照特许经营协议的约定给予相应的补偿。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第14 条规定：“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。

　　第三类，行政机关行使优益权单方变更、解除行政协议。《行政协议司法解释》进一步明确了单方变更、解除行政协议案件的审理裁判标准，主要体现为：一是明确将请求撤销变更、解除行政协议行为案件作为诉讼种类；二是明确对于行政机关行使优益权行为应当进行合法性审查；三是对于行政机关行使优益权单方变更、解除行政协议规定了不同裁判方式。《行政协议司法解释》第 16条规定中的“严重损害国家利益、社会公共利益的情形”是行政机关得以行使优益权的情形。此外，《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》第18条规定，PPP 项目融资责任由项目公司或社会资本方承担，当地政府及其相关部门不应为项目公司或社会资本方的融资提供担保。项目公司或社会资本方未按照 PPP 项目合同约定完成融资的，政府方可依法提出履约要求，必要时可提出终止PPP项目合同。第20条规定，在PPP项目合作期限内，如出现重大违约或者不可抗力导致项目运营持续恶化，危及公共安全或重大公共利益时，政府要及时采取应对措施，必要时可指定项目实施机构等临时接管项目，切实保障公共安全和重大公共利益，直至项目恢复正常运营。不能恢复正常运营的，要提前终止，并按PPP合同约定妥善做好后续工作。上述条文也对PPP项目中的行政优益权进行了规定。

　　（2）三类型之间的关系

　　第一，行政相对人对此三类行为均可以提起行政诉讼。人民法院对此三类行为均应进行全面合法性审查。

　　约定变更解除、行使优益权变更解除与法定变更解除三类型之间并无必然壁垒。行政机关行使行政优益权变更、解除协议的情形可能在协议订立时，作为条款规定在行政协议中出现；法定变更、解除的情形也可能作为条款，出现在行政协议约定中，《行政协议司法解释》第15条规定的“严重损害国家利益、社会公共利益的情形”属于行政机关行使优益权变更、解除行政协议的情形，同时亦构成原《合同法》第94条第5项兜底条款规定的“法律规定的其他情形”。

　　约定变更解除、法定变更解除以及行使行政优益权变更解除都属于《行政协议司法解释》第9条中所规定的请求判决撤销或者确认行政行为违法的对象。行政相对人均可以通过提起行政诉讼，请求法院审查行政行为的合法性。人民法院应对此三类行为适用 《行政协议司法解释》第 11条进行合法性全面审查，但根据变更、解除类型的不同，可能会出现适用民事法律的具体条文不同、法律关系要件不同、解除程序不同等情况，应当根据具体案件的情况进行具体分析。

　　第二，相对人一方不享有解除协议的形成权，只享有解除协议的形成诉权。在民事合同中，解除权是合同当事人可以将合同解除的权利。解除权的行使，产生合同解除的效果。解除权是形成权，不需要对方当事人同意，只需要解除权人单方意思表示，就可以解除合同。但是，即便是在民法上，解除权的行使也并非没有限制，在涉及国家利益和社会公共利益的情况下，解除权不得行使。例如，2014年《电信条例》规定，网间互联双方必须在协议约定或者决定规定的时限内实现互联互通。未经国务院信息商业主管部门批准，任何一方不得擅自中断互联互通。行政协议中，行政相对人解除协议的途径与民事合同有显著的差异。主要是由于以下两个原因：第一，行政协议常常涉及国家利益或者社会公共利益，如果行政相对人可以随意单方解除协议，同时不再继续履行协议，将可能有损社会公众利益。第二，由于行政诉讼的原告恒定为行政相对人，如果行政相对人享有单方解除权，单方解除协议通知到述行政机关后，行政机关将无法提起行政诉讼来确认行政相对人解除行为的效力，只能作出行政决定通过非诉执行程序主张下一步的权利。而非诉执行并非诉讼程序，对双方争议事实无法进行深入审查，如果行政相对人主张已经通过行使形成权的方式解除行政协议，而行政机关主张行政相对人所主张行使的形成权并不符合法律规定，表面上是行使解除权，实质是拒绝履行协议，则该解除权效力争议无法在非诉执行审查程序中予以解决。因此，行政相对人对于行政协议没有单方解除权，只能通过与行政机关达成一致解除协议，或者提起诉讼请求人民法院解除协议，即行使形成诉权，这两种途径来实现解除行政协议的目的。《行政协议司法解释》第 17条对此作出了具体规定，即原告请求解除行政协议，人民法院认为符合法律规定或者约定的解除协议情形，且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议。

　　2.行政优益权司法审查的基本思路

　　（1）行政优益权的具体体现

　　行政协议中的行政优益权主要体现在以下几个方面：

　　第一，监督指导权。在行政协议中，行政主体作为公共利益的代表者对相对人签订、履行行政协议的全过程进行监督指导。虽然行政协议的签订，双方有一定的自主权，但是签订行政协议启动以及行政协议的主要内容都是由行政主体根据公共服务的需要事先单方确定的，因此行政机关有权也有义务对相对人的履约行为进行必要的评估与指导。例如，《市政公用事业特许经营管理办法》第21 条规定，在项目运营过程中，主管部门应当组织专家对获得特许经营权的企业经营情况进行中期评估。

　　第二，非泝执行申请权。如前述及，行政相对人对于变更解除行政协议仅仅享有形成诉权，只能通过诉讼变更、解除协议。而行政机关享有形成权，在相对人对其书面决定不申请行政复议或者提起诉讼的情况下，其可以直接申请人民法院强制执行。行政协议相对人经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定或者作出监督履行处理决定，行政协议相对人收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行，体现了行政机关签订行政协议所享有的行政优益权。

　　第三，行使优益权变更、解除行政协议。这是指在行政协议缔结后，如果出现行政协议继续履行将严重损害国家利益、社会公共利益的情形，行政主体可以单方变更或者解除行政协议的权利。《行政协议司法解释》第16条规定，在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撒销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判以被告予以补偿。被告变更、解除行政协议的行政行为存在《行政诉讼法》第70条规定情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为。被告变更、解除行政协议的行政行为违法。人民法院可以依据《行政诉讼法》第73条的规定判决被告继续履行协议、采取补教措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。

　　第四，对行政协议相对人严重违约的制裁权。例如，对于某些政府特许经营协议，法律规定了行政机关对行政协议相对方违法或重大违约行为可以进行行政处罚。处罚手段包括责令限期改正、撤销特许经营权、罚款等。如《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第53条规定，特许经营者因违反法律、行政法规和国家强制性标准，严重危害公共利益，或者造成重大质量、安全事故或者突发环境事件的，将被责令改正并依法予以行政处罚；拒不改正、情节严重的，可以终止特许经营协议；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《市政公用事业特许经营管理办法》第28条规定，对以欺骗、贿赂等不正当手段获得特许经营权的企业，主管部门应当取消其特许经营权，并向国务院建设主管部门报告，由国务院建设主管部门通过媒体等形式向社会公开披露。被取消特许经营权的企业在三年内不得参与市政公用事业特许经营竞标。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条规定，土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。

　　(2)行使优益权变更、解除行政协议行为的司法审查

　　关于对行政机关行使优益权变更、解除行政协议的司法审查，存在两种观点。第一种观点是在行政协议签订和履行期间，行政机关享有行政优益权，可以单方变更解除协议。例如、在法国，行政机关可以随时变更对方当事人的给付范围，或者扩大其给付义务，或者减少给付义务，对方当事人不能拒绝。行政协议缔结后或者在履行过程中，由于社会情况变更，原来的合同不再符合公共利益的需要，行政机关得随时解除合同，甚至可以依法单方作出行政强制、行政处罚。尤其是，如果行政机关本身就具有该领域的处罚权，那么其单方变更、解除协议的权力属于理所应当具有的。如《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条第2款规定，未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当纠正，并根据情节可给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。

　　第二种观点是由于我国尚未制定行政程序法，行政机关有可能扩张对公共利益的解释。因此，行政机关单方变更解除协议必须有行政法律规范的依据，或者涉及重大明显的国家利益或社会公共利益。如果法律法规中规定，行政机关变更、解除协议必须经过双方协商一致或者必须经由协议约定，则应当从其规定。例如，《政府采购法》第 50条规定：“政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的，双方当事人应当变更、中止或者终止合同。有过错的一方应当承担赔偿责任，双方都有过错的，各自承担相应的责任。”《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第37条规定“在特许经营协议有效期内，协议内容确需变更的，协议当事人应当在协商一致基础上签订补充协议。如协议可能对特许经营项目的存续债务产生重大影响的，应当事先征求债权人同意”。此外，如果地方政府颁布了行政程序规定或者政府合同规定，人民法院在审理行政协议案件时应当予以参照。

　　我们同意第二种观点，公共利益是一个模糊的概念，行政机关可能会滥用自由裁量，可能会混淆自身利益与公共利益，置行政协议相对人于不利地位。人民法院对行政机关行使行政优益权变更解除协议行为的审查，除了对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行政是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确；是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责等方面进行合法性审查外，还应当以程序上和实体上严格进行司法审查，避免以公共利益为由滥用行政优益权，侵害的协议相对人的合法权益。

　　行政机关行使优益权变更、解除行政协议，程序上应当遵循以下原则：

　　第一，应当说明理由。除属于不言而喻外，应附以程序上或其他理由的简单说明，即行政机关在行使单方变更解除权前，应当告知行政协议相对人变更解除的原因、依据、内容、补偿等事项。行政协议相对人可以提出自己的意见和申辩，行政机关应当记录在案并作出答复，除非事态紧急不立即变更或解除协议将使公益严重受损，否则行政机关应当事前告知并听取意见。如果行政机关变更、解除行政协议，会影响到相对人重大权益的，行政机关还应当进行听证。

　　第二，书面送达原则，即行政机关的变更、解除决定应当以书面送达相对人。《德国联邦行政程序法》第57条规定，合同的变更、终止等都需要采取书面方式。行政机关变更、解除行政协议的决定以及对行政协议相对人的告知、答复等都应当以书面的形式作出。若遇紧急情况无法以书面作出，则允许行政机关先以口头方式作出，嗣后再以书面方式补正，并记录在案，变更、解除协议效力自变更解除的文书送达当事人时始生效力。书面送达原则的目的是防止行政机关事后反言且利于行政协议相对人权利救济，否则实践中，行政机关变更、解除协议的意思表示可能与拒绝履行协议之间的行为难以进行区分。尤其对于变更、解除行政协议行为的起诉，适用起诉期限，如果行政机关不以书面形式送达相对人，可能给相对人主张权利造成阻碍。此外，行政机关在作出变更、解除决定时，还应当告知对方提起复议或者诉讼的救济渠道。

　　行政机关行使优益权变更、解除行政协议，实体上应当遵循以下原则：

　　第一，损害最小原则。单方解除、变更权的行使，应当遵循损害最小原则，体现在对行政协议权利义务的调整应限于必要范围内。首先，如果国家利益和公共利益受损轻微，即不符合《行政协议司法解释》规定的“严重损害国家利益、社会公共利益的情形”。行政机关直接行使单方变更解除权，应视为缺乏相关证据；其次，如果行政机关能够通过与相对人签订补充协议或者达成一致变更协议内容的方式实现协议目的，弥补国家利益和公共利益损失的，行政机关不应当直接解除行政协议；最后，如果解除行政协议一部分非主要内容就能使协议其他主要部分继续履行，并防止国家利益和公共利益受损时，行政机关不应当直接解除整个行政协议，否则有违损害最小原则。

　　第二，鼓励交易原则。鼓励交易原则，是指法律鼓励交易各方当事人达成协议并履行，这一目标体现在很多方面。首先，鼓励当事人签订合法的行政协议。在合理范围内，最大可能地予以维护、努力促进行政协议的成立并生效，尊重当事人使行政协议有效的意志，例如，《行政协议司法解释》第12条第3款规定：“行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。”其次，从严认定协议无效。例如，《行政协议司法解释》第22 条规定，原告以被告违约为由请求人民法院判令其承担违约责任，人民法院经审理认为行政协议无效的，应当向原告释明，原告经释明后拒绝变更诉讼请求的，人民法院可以判决驳回其诉讼请求。再次，对解除协议的形成权规定限制条件。解除协议实质就是消灭一项交易，很多时候会造成财产损失和社会资源的浪费，根据原《合同法》的规定，只有在一方构成根本违约时才能宣告解除此议，从而限制合同因违约而解除，有利于鼓励交易。最后，允许行政协议漏洞填补和适当的协议解释。对于行政协议的非必备条款，没有约定或约定不明确不影响行政协议成立。

　　第三，信赖利益保护原则。信赖利益保护原则是行政协议履行的基本原则，信赖利益保护原则不仅体现在限制行政机关单方解除、变更权的不当行使上，还体现在填补单方解除、变更权行使所造成的信赖利益损害上。行政协议相对人出于对行政主体的信任与其缔结行政协议，不能让相对人因其信赖而遭受不合理的损失。因此，行政机关单方变更解除行政协议，应当充分补偿行政协议相对人。我国台湾地区“行政程序法”第146条第1款、第2款规定，行政契约当事人之一方为人民者，行政机关为防止或除去对公益之重大危害，得于必要范围内调整契约内容或终止契约。前项之调整或终止，非补偿相对人因此所受之财产上损失，不得为之。法国行政法院也确立了财物平衡原则以完整补偿相对人的损失，即如果行政机关单方变更行政协议从而增加了相对方的履约成本，行政机关应当予以补偿，以保持双方签订行政协议时所安排的财物平衡。《行政协议司法解释》第16条规定，人民法院对行政机关行使优益权变更、解除行政协议行为进行司法审查，如果该行为合法，则应当判决行政机关对行政相对人受到的损失进行补偿。

　　三、审查模式

　　《行政协议司法解释》中既规定了当事人可以对行政机关单方变更、解除协议的行为提起诉讼，又规定了当事人可以请求判决行政机关按照行政协议约定履行协议。那么，关于协议履行过程中，行政机关以决定形式单方变更、解除行政协议，相对人提起履约之诉，人民法院是否应在履约之诉一案中一并对该行政机关单方变更、解除行政协议行为的合法性进行审查，有以下两种不同观点：

　　一种观点是协议履行过程中，行政机关作出单方变更、解除行政协议的决定，当事人提起履约之诉，人民法院应当向其释明并指导当事人变更诉讼请求，如果当事人拒绝变更，应裁定驳回起诉。理由如下：第一，行政机关作出单方变更、解除行政协议决定，该决定一经作出就改变了原有的法律关系，履约之诉应以确认之诉作为前提，因此如果不确定该变更、解除决定的合法性，人民法院则无法就履约之诉作出裁判；第二，当事人可能同时向人民法院提起行为之诉及履约之诉，如果不明确先行审理行为之诉的审理原则，则两个诉讼的结果可能会出现矛盾冲突，减损司法公信力；第三，行为之诉和履约之诉诉讼类型不一致，法律规范、法律要件、举证责任均存在不同，加之部分地区法官审判能力有限，在一个诉中无法得到有效解决。

　　第二种观点是协议履行过程中，作为协议主体的行政机关以决定形式单方变更、解除行政协议，应当视为否定协议效力的行为，当事人提起履约之诉，人民法院应当在履约之诉—案中同时对于该决定的合法性进行审查。

　　我们同意第二种观点，在行政机关以决定形式单方变更、解除协议的情况下，应根据当事人不同的诉讼请求，明确不同的诉讼类型，确定审理对象。如果当事人对于行政机关变更、解除行政协议的行为提起诉讼，是行为之诉，当事人可以请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行为，也可以请求确认该行政行为违法。如果当事人请求判决行政机关依法履行或者按照协议约定履行义务，请求判决行政机关赔偿或者补偿，是履约之诉。作为协议主体的行政机关以决定形式单方变更、解除行政协议，应当视为否定协议效力的行为，人民法院应当在履约之诉一案中同时对于该决定的合法性进行审查，而不应以有生效行政决定改变原协议为由驳回起诉，也不应指导当事人对于单方变更、解除协议的决定另行提起诉讼从而裁定驳回起诉。具体而言有以下几点：

　　第一，合法性审查是人民法院的法定职权。《行政诉讼法》第6条规定，人民法院审理行政案件，对行政行政是否合法进行审查。对于行政协议履行中行政机关的单方变更、解除决定，人民法院可 以在履约之诉中审查其合法性。即使行政机关没有做出单方变更、解除行为，相对人提起履约之诉，该给付之诉也蕴含着确认之诉，即人民法院判决违约责任系以确认行政协议有效作为前提。因此，行政机关单方变更、解除行政决定并非人民送法院审查履约之诉的障碍。

　　第二，诉讼经济原则。首先，避免循环诉讼。如果相对人想实现履约之诉，需先行通过诉讼审查行政决定的合法性，则行政机关可能在履约过程中随意不断作出变更、解除协议的行政决定，行政协议的履约之诉就没有实际生命力。其次，避免将法律关系拆解成零散的行为。在行政协议关系中，行政机关为履行协议约定的给付义务或者附随义务，可能做出很多行为，由其行为引起的争议可以认定为行政协议争议，应通过履约之诉一并解决，不宜逐一就单独的行为单独起诉、单独受理、单独审理，否则会导致人民法院对每一个单独行为的审查结论都可能无法就当事人在整体行政协议法律关系中的权利义务作出判断和调整。

　　第三，有利于保护当事人实质权益。实践中，行政机关变更、解除协议的意思表示有可能实际是拒绝履行协议的表现形式；原告起诉的实际目的也往往并非撤销被诉行政行为，而是通过撤销解除、变更行为实现行政协议的继续履行，或者通过行为之诉附带的给付之诉获得行政赔偿或补偿。因此，通过履约之诉一并审查更有利于保护当事人的实质利益，人民法院不应以已经存在变更、解除行为为由拒绝回应当事人提出的履约诉讼请求，也不应以“行为一诉”作为理由裁定驳回起诉。

　　第四，避免以单方行政行为取代合意。《德国联邦行政程序法》第54条规定，行政机关尤其可以与拟作出行政行为的相对人，以签订公法合同代替行政行为的作出；我国台湾地区“行政程序法”第136 条也规定了行政机关可以与相对人签订行政和解协议以替代行政处分。因此，行政机关与相对人签订协议的目的本身就是以行政协议代替单方高权行政行为，如果允许行政机关在协议履行过程中，随意作出单方行政行为变更、解除行政协议，而当事人又无法提起履约之诉，将有悖签订行政协议的初衷和目的，也不符合建设诚信政府、法治社会的需要。

　　来源：最高人民法院第二巡回法庭2019 年第27 次法官会议纪要、我爱行政法、行政涉法研究