最高法院会议纪要：请求确认一系列征地行为违法是否属于诉讼请求不明确？

　　案情摘要

　　2006 年至 2012 年，甲省政府作出多个征地批复，同意征收某某镇某某村某社土地。征地行为涉及姜某某的家庭承包土地。2015 年 5 月 6 日，姜某某以其家庭承包土地被非法征收为由提起诉讼，请求确认甲区政府征收姜某某家庭承包土地的行为违法并赔偿相关经济损失。

　　法律问题

　　请求确认一系列征地行为违法是否属于诉讼请求不明确？

　　不同观点

　　甲说：肯定说

　　行政诉讼中，具体明确的诉讼请求主要是指要有明确的被诉行政行为。只有明确被诉行政行为，人民法院才可能正确判断当事人的起诉是否符合法定条件，才能针对被诉行政行为进行合法性审查和裁判。征地行为包括征地批准行为和征地实施行为，征地实施行为又包括征地公告、补偿登记、补偿安置公告、签订补偿协议以及限期搬迁、责令交出土地，强制搬迁等一系列行政行为。当事人对征地行为不服，应当明确是对征地行为中的哪一个或几个行为不服，仅概括性地诉请确认征地行为违法，属于诉讼请求不具体不明确的情形，其起诉不符合法定条件。在诉讼请求不具体不明确的情况下，人民法院应当向起诉人释明，引导其起诉最能够解决其实质争议的行政行为。

　　乙说：否定说

　　当事人请求确认一系列征地行为违法不属于诉讼请求不明确。首先，即使征地行为由一系列行为构成，但被诉行政行为的数量可确定。其次，人民法院有受理确认征地行为违法案件的司法惯例。最后，当事人诉讼能力有限在其诉讼请求不明确的情况下，法院不宜未经释明直接驳回起诉。

　　法官会议意见

　　采甲说

　　《行政诉讼法》第四十九条第三项规定，起诉人提起行政诉讼，必须要有具体的诉讼请求和事实根据。所谓具体的诉讼请求，首先是要有明确的被诉行政行为，被诉行政行为不明确，人民法院应当根据《行政诉讼法》第五十一条第三款的规定，向起诉人释明，要求其明确，并引导起诉人尽可能对能够解决其实质诉求的行政行为提起行政诉讼。征地行为包括征地批准行为和征地实施行为，征地实施行为又包括征地公告、补偿登记、补偿安置公告、签订补偿协议以及限期搬迁、责令交出土地，强制搬迁等一系列行政行为。当事人对征地行为不服，应明确系针对征地行为中的哪一个或几个行为不服，仅概括性地诉请确认征地行为违法，属于诉讼请求不具体不明确的情形，其起诉不符合法定条件。只有被诉行政行为明确，人民法院才能就该行政行为是否属于行政诉讼的受案范围、起诉是否在法定期限内提起、是否属于受诉法院的管辖等起诉条件进行审查确定。

　　意见阐释

　　《行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，有权依法提起行政诉讼。第六条规定，人民法院对被诉行政行为合法性进行审查。可见，我国行政诉讼法规定的诉讼标的是被诉行政行为。只有明确被诉行政行为，将被诉行政行为作为行政诉讼的审理对象，紧紧围绕被诉行政行为的合法性进行审查，才能分清是非曲直，才能正确判断公民、法人或者其他组织的合法权益是否受到被诉违法行政行为的侵害，才有可能让受到被诉违法行政行为侵犯的合法权益得到实质的救济，才能真正实现行政争议的实质化解。

　　来源：《最高人民法院行政审判庭法官会议纪要（第一辑）》，人民法院出版社2022年版