江苏法院裁判：环保部门对危险废物具有指定单位代为处置职责

　　江苏法院裁判：环保部门对危险废物具有指定单位代为处置职责

　　【裁判要旨】

　　《固体废物污染环境防治法》第五十五条规定：“产生危险废物的单位，必须按照国家有关规定处置危险废物，不得擅自倾倒、堆放；不处置的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正；逾期不处置或者处置不符合国家有关规定的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门指定单位按照国家有关规定代为处置，处置费用由产生危险废物的单位承担。”据此，当事人因涉嫌刑事犯罪被公安机关采取强制措施，客观上不具备处置危险废物的条件，所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门理当履行代处置职责，以及时消除环境污染，维护社会公共利益。

　　【裁判文书】

　　徐州铁路运输法院

　　行 政 判 决 书

　　（2019）苏8601行初1207号

　　公益诉讼起诉人睢宁县人民检察院，住所地江苏省睢宁县永昌路1号。

　　法定代表人徐智平，睢宁县人民检察院检察长。

　　出庭人员戴广栋，睢宁县人民检察院检察员。

　　出庭人员尚丽霞，睢宁县人民检察院检察员。

　　被告睢宁县环境保护局，住所地江苏省睢宁县北外环24号。

　　法定代表人孙超远，睢宁县环境保护局局长。

　　出庭应诉负责人徐威，睢宁县环境保护局工会主席。

　　委托代理人杜雪，睢宁县环境保护局工作人员。

　　委托代理人卓海雷，江苏晋陵律师事务所律师。

　　公益诉讼起诉人睢宁县人民检察院诉被告睢宁县环境保护局不履行环境保护行政管理法定职责一案，公益诉讼起诉人于2019年7月19日向本院提起行政公益诉讼。本院于当日立案受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及相关诉讼文书，并依法组成合议庭，于2019年8月14日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人睢宁县人民检察院检察员戴广栋、尚丽霞，被告睢宁县环境保护局出庭应诉负责人徐威及委托代理人杜雪、卓海雷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　公益诉讼起诉人睢宁县人民检察院诉称：睢宁县公安局2017年对“10.10污染环境案”侦查查明，冯友康等人在无危险废物经营许可证情况下多次将相关公司清舱过程中收集的油泥运输至江苏省滨海县、江苏省宜兴市、江苏省睢宁等地非法处置。2017年9月，舟山市嘉达清舱有限公司为牟利将清舱过程中收集的98吨油泥交由冯友康等处置。冯友康等通过邹勇与江苏省睢宁的卢思堂相识，双方协商将油泥交由卢思堂处置。后卢思堂接收该批油泥后委托无危险废物运输资质的夏方龙进行运输，夏方龙组织夏施、郑宏增等人将该批油泥运输至睢宁岚山镇陈集村羊山砖瓦厂内，卢思堂、杨树丰、祁化海经共谋后将其中34吨油泥倾倒入事先挖好的渗坑中，剩余64吨油泥尚未倾倒即被睢宁公安机关当场查获。案发后，经睢宁岚山镇政府组织人员清理倾倒的油泥污染物，过磅净重37.22吨。清理出的油泥及污染物后被转移至睢宁鸿运危险品运输有限公司停车场内贮存。经鉴定，上述油泥为危险废物。2019年4月至5月间，公益诉讼起诉人多次到现场调查，发现所有油泥均未移交有危废处置资质的单位处置，油泥贮存现场未设置危险废物识别标志，贮存油泥的塑料桶随意堆放在停车场一边，现场未采取防扬散、防流失、防渗漏或其他防止污染环境的措施，且有部分油泥渗漏造成二次环境污染。根据《中华人民共和国环保法》第十条、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十条第二款、第十七条第一款、第五十二条、第五十五条、第六十八条的规定，被告睢宁环境保护局在具有监督管理职责的情况下，既没有将危废物品交由有资质单位处置，也没有对造成环境污染的单位或者个人进行行政处罚，其未依法履行职责导致部分油泥渗漏、流淌，造成周边空气、土壤等区域环境严重污染，给周边群众生产、生活造成现实威胁，国家利益和社会公共利益持续受到侵害，存在不履行法定职责的违法行为。为督促被告依法履行职责，促进行政机关依法行政，维护生态环境、保护国家利益和社会公共利益，2019年5月27日，公益诉讼起诉人依法向被告发出检察建议：“1、对冯友康等污染环境案中涉案危险废物依法贮存进行监管。2、依法履行环境监管职责，尽快将涉案危险废物移交有处置危废资质的单位合法处置。”被告睢宁环境保护局于2019年7月2日作出回复：“1、该局在对已倾倒的34吨油泥进行清理、运输及贮存的过程中，全程监管，完全符合危险废物转移、贮存的规范化标准。该局依法具有对本行政区域环境保护及固体废物污染防治工作实施统一监督管理的职责，但是没有对固体废物处置的职责；2、贮存现场未设置危险废物标识标志，没有采取防扬洒、防流失、防渗漏等措施，是因为危险品运输公司属于运输机构，不属于危险废物贮存、处置机构；3、油泥作为涉案证据，该局已经多次催促公安局抓紧对涉案危废进行处置，都被案件办理过程中不能处置为由给予拒绝，造成长期日晒、风化。危险废物怎样处置还没有确定主体，下一步我局将根据案件的进展情况，持续跟踪服务，对涉案危险废物的处置，全过程进行监督管理。”公益诉讼起诉人在发现被告不依法履行职责后依法向其发出检察建议，督促其依法履职，但被告在收到检察建议后仍未依法履行职责，致使国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，现依法提起诉讼，请求：1、确认被告睢宁环境保护局对涉案危险废物的贮存情况不履行监管职责的行为违法；2、判令被告睢宁环境保护局依法履行监管职责，于十五日内将涉案危险废物移交有危废处置资质的单位依法进行处置。

　　公益诉讼起诉人为证明其诉讼主张，向本院提交了以下证据及法律依据：

　　第一组：睢宁环境保护局权力清单、环境监管职权法律依据（《中华人民共和国环保法》第十条、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十条第二款、第十七条第一款、第五十二条、第五十五条、第六十八条），拟证明：被告睢宁环境保护局具有对固体废物污染环境防治工作实施统一监督管理的法定职责，系本案适格主体；

　　第二组：1、睢宁鸿运危险品运输有限公司工商登记材料，拟证明：该公司不具有危险废物储存、保管的资质；2、油泥贮存现场照片及视频资料，拟证明：2018年4月17日、5月7日、7月6日油泥贮存地点均存在部分油泥渗漏的事实；3、证人彭某,陈某,4的证言；拟证明：涉案油泥无论在检察建议发出前还是被告回复后均未移交有危废处置资质单位进行处置；贮存油泥的现场未设置危险废物识别标志，贮存油泥的塑料桶随意堆放停车场一边；现场未采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施，且现场有部分油泥渗漏造成停放地空气、土壤、水质污染，社会公共利益受到侵害；

　　第三组：1、徐州铁路运输检察院刑事附带民事公益诉讼起诉书；2、睢宁县人民检察院检察建议书；3、睢宁县环境保护局《关于睢宁县人民检察院检察建议书的回复》；4、睢宁县公安局情况说明、冯友康等污染环境案侦办人员郭省的证言；证据1—2拟证明：公益诉讼起诉人在办理冯友康等人污染环境刑事附带民事公益诉讼中发现涉案油泥处置不当造成环境污染，于2019年5月30日向睢宁环境保护局发出诉前检察建议，要求被告履行监管职责；证据3—4拟证明：在冯友康等污染环境案侦办期间至被告对公益诉讼起诉人诉前检察建议回复后，被告均未联系公安机关协商处置涉案油泥事宜，被告在公益诉讼起诉人督促其履职后仍未履职，导致社会公共利益持续处于受损害状态。

　　被告睢宁环境保护局辩称：一、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十五条规定由“所在地县级以上人民政府环境保护行政主管部门”落实相关处置措施，该法中的“所在地”一般理解为产生危险废物单位或个人所在地，本案属于跨境倾倒危险废物，产废单位并非在被告辖区，故被告没有对涉案危废进行代处置的职责。二、冯友康等人污染环境系刑事案件，涉案危险废物的处置具有特殊性。1、该案案发之初即作为刑事案件由睢宁县公安局立案侦查，被告无法对违法行为开展任何调查工作。鉴于刑事案件办理过程的保密要求，具体实施犯罪的嫌疑人及各嫌疑人的作用，产生危险废物的单位，谁负有危险废物的处置责任等被告均无从得知，也从未接到侦查机关的情况通报，如被告冒然实施行政强制措施，必然会出现事实不清、证据不足及程序违法等问题；2、公安机关在侦查该案过程中，被告曾向办案人员询问涉案油泥是否可以处置，答复称油泥作为涉案物证暂时不能处置，根据《公安机关办理刑事案件程序规定》，被告认为公安机关的意见具有法律依据。三、被告一直在推进落实涉案危险废物处置工作。1、冯友康等人污染环境案发后，被告根据睢宁县公安局的要求及时履行了案件移交程序，于2018年7月协调光大环保固废处置（新沂）有限公司对危险废物进行了鉴定和报价，为后期危废处置做好了准备工作；2、根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十五条的规定，只有产废单位不处置或者处置不符合国家有关规定的前提下才能由环保部门行使代处置权。徐州铁路运输法院和徐州铁路运输检察院牵头召开专题会议研究冯友康等污染环境案睢宁现场油泥处置事宜，根据2019年4月17日会议形成意见，首先应由被告人对涉案危废进行处置，在被告人不能自行处置的情况下由被告进行代处置，并由睢宁县公安局负责预收被告人环境修复费用交环保局和睢宁岚山镇政府进行废物处置。被告会后积极向上级环境保护主管部门请示，向新沂市环境保护咨询，与周边省市的危险废物处置机构沟通，做好了危废处置全部准备工作，直到2019年7月26日才接到检察机关发来的刑事庭审笔录，知道被告人同意由公益诉讼起诉人进行处理，但被告和睢宁岚山镇政府至今未收到处置费用。四、涉案危险废物处置工作目前已经进入实施阶段。被告在2019年7月26日得到冯友康等人同意代处置涉案油泥的信息后，及时协调岚山镇人民政府、光大环保固废处置（新沂）有限公司共同到危废存放现场进行了查看，当时被告对现场车辆及油泥使用密封设备进行了封存，目前封存状况基本完好。2019年8月1日，由危废所在地的睢宁岚山镇人民政府与光大环保固废处置（新沂）有限公司签订了危废处置合同，目前危废处置工作正在进行中。综上，请求依法驳回公益诉讼起诉人的诉讼请求。

　　被告为证明其抗辩主张，向本院提交了以下证据：

　　1、睢宁环境保护局涉嫌犯罪移送案件卷宗材料，拟证明：被告对冯友康等人污染环境一案有关调查情况；

　　2、光大环保固废处置（新沂）有限公司《关于睢宁应急处置废料处置价格的情况说明》，拟证明：被告在2018年7月即进行了涉案危险废物处置的询价；

　　3、油泥污染物处置协调会会议记录，拟证明：2019年4月17日各相关单位召开协调会，对涉案危险废物处置工作进行研究的情况；

　　4、冯友康等人污染环境案部分刑事庭审笔录，拟证明：冯友康等被告人同意行政机关代处置油泥及其污染物的时间及被告知道该信息的时间；

　　5、危险废物委托处置合同，拟证明：睢宁岚山镇政府已经与光大环保固废处置（新沂）有限公司就涉案危废已经签订了处置合同，涉案危废已在着手处置。

　　经庭审质证，双方当事人质证意见如下：

　　被告睢宁县环境保护局对公益诉讼起诉人睢宁县人民检察院提交的第一组证据的真实性不持异议；对第二组证据中睢宁鸿运危险品运输公司工商登记材料的真实性无异议，但认为该证据说明涉案油泥在暂时不具备处置条件的情况下，将其暂存于具有危险品运输资质的企业内系已经考虑到避免污染扩大，被告已经履行了相关监管职责；对现场照片、视频的真实性无异议，但认为从照片和视频中可以看出在泄露油泥下铺垫了防漏的塑料布，虽然土地上有油泥存在，但是否造成土壤、水源实际污染需经鉴定，同时也说明被告在得到犯罪嫌疑人不能自行处置油泥之后已经积极履行职责；对证人彭某,陈某,4的证言不予认可，认为证人未出庭且该笔录中有猜测成分，不能作为证据使用；对第三组证据中的情况说明、询问笔录有异议，认为根据民事诉讼证据规则，单位出具证明除了加盖单位印章外还应有法定代表人和经办人签字，同时，睢宁县公安局与本案存在利害关系，2017年10月10日该案即移送至该局侦查，油泥一直处于其实际管控之下，该油泥至提起公益诉讼时一直未处置并非被告主观原因造成，而是睢宁县公安局一直未告知案件进展情况所致。

　　公益诉讼起诉人睢宁县人民检察院对被告睢宁环境保护局提交的证据1—2真实性无异议，但认为该两份证据恰恰证明被告存在诸多不履行法定职责之处，运输和贮存是不同概念，放置油泥的地方是危险品运输公司，不能说明被告已尽到贮存的监管职责；对证据3—4真实性无异议，但认为2019年5月检察机关已通过书面检察建议告知被告可以处置油泥，7月26日微信转发的庭审笔录是通过其他方式再次进行告知，另在被告人不能处置的情况下由环保局履行监管职责是建立在被告已经将油泥进行妥善保管、贮存且没有造成二次污染的前提下，协调会会议记录明确载明由睢宁岚山镇政府和被告牵头处理，优先处置油泥以防污染扩大，故该证据不能成为被告不履行职责的理由；对证据5真实性无异议，但认为该合同是在依法提起行政公益诉讼后签订，虽然被告已着手处置油泥，但目前并未依法全面履行职责。

　　为全面、客观了解涉案油泥放置现场的相关情况，本院于2019年8月9日到涉案油泥贮存现场实地查看并制作现场勘查笔录一份，当时现场实际情况为：运输车上的油泥及存放在地上的油泥污染物未作实际处理，车辆上有大量油泥滴落地面并渗入地下，部分存放地面的塑料桶装油泥污染物因塑料桶损坏流淌到地面并已渗入地下，现场仅采用塑料薄膜对危废车辆和地面存放的油泥进行遮盖，未使用密封设备进行封存。

　　经庭审质证，公益诉讼起诉人与被告对本院制作的现场勘查笔录均不持异议。

　　结合公益诉讼起诉人、被告的举证、质证意见及行政诉讼证据认定规则，本院对各方当事人的证据认证如下：对公益诉讼起诉人提交的第一组证据（含法律依据），被告均不持异议，与本案具有关联性，本院予以确认；对第二组证据中睢宁鸿运危险品运输公司工商登记材料及现场照片、视频资料，被告对真实性不持异议，本院予以确认；对其中证人彭某,陈某,4的证言，两名证人虽未出庭，但该材料系检察机关在依法履职过程调查取得，与本案争议具有关联性，本院予以确认；第三组证据中刑事附带民事公益诉讼起诉书、检察建议书及对检察建议的回复具有客观真实性，与本案具有关联，本院予以确认；对证据4睢宁县公安局情况说明及工作人员询问笔录形式真实性予以确认，该证据证明的是被告未曾向公安机关联系涉案油泥处置问题，被告对两份证据不予认可，但按照行政诉讼举证规则，被告应就其曾与公安机关多次联系协调的主张予以举证证明，但被告当庭自认没有相反证据，故本院对上述两份证据证明的内容予以确认。对于被告提交的证据，公益诉讼起诉人对真实性均不持异议，证据来源合法，本院对其真实性、合法性均予以确认，但不能证明被告依法、全面、正确履行了相关法定职责。

　　结合双方陈述及提交的证据材料，本院依法查明以下事实：

　　2017年9月至10月，冯友康等人将从舟山市嘉达清舱有限公司和王海国处接收的四车油泥委托夏方龙联系夏施、郑宏增等人运至江苏省睢宁岚山镇陈集村羊山砖瓦厂内，交由卢思堂、杨树丰、祁化海等人炼油。卢思堂、杨树丰、祁化海三人经协商后，将一车油泥倒入其事先挖掘的渗坑中，剩余64吨油泥尚未倾倒即被睢宁公安机关当场查获。2017年10月，睢宁环境保护局对倾倒的油泥进行称重，结合睢宁车辆管理所出具的证明，倾倒的油泥及油泥污染物共计34余吨。后睢宁岚山镇政府组织人员进行应急处置，清理油泥污染物37.22吨。经江苏省环境科学研究院鉴定，上述油泥系危险废物，危险特性为毒性和易燃性。后睢宁岚山镇政府于2017年10月与睢宁鸿运危险品运输有限公司签订停车位租赁协议，并会同被告睢宁环境保护局将上述油泥及油泥污染物一并转移至该危险品运输公司停车场内存放。

　　2018年7月26日，徐州铁路运输检察院就冯友康等人污染环境犯罪向本院提起公诉，并于同年11月7日向本院提起附带民事公益诉讼。在该案审理过程中，本院发现涉案危险废物已长期不规范贮存，可能存在污染隐患，为及时处置涉案油泥，避免造成二次污染，本院于2019年4月17日与睢宁县检察院、睢宁县公安局、岚山镇人民政府及被告睢宁环境保护局就涉案油泥及其污染物处置召开专题协调会并形成涉案危废处置方案：“1、在本省找有危险废物处置资质的公司进行处置，本地环保局有监管义务，并提供处置合同确定处置费用。如果被告人自行处置，环保局进行监管；被告人不能自行处置，应当赔偿处置费用，并由环保局进行行政代处置，费用支付给睢宁环保局。……4、目前扣押3辆运输车辆上均存放有涉案的油泥，应当优先处置油泥，车辆的所有权、挂靠及价值等相关情况需进一步明确。5、油泥存放时间较长，应尽快处置，由岚山镇政府和环保局牵头处理，以防止污染进一步扩大。”

　　后公益诉讼起诉人睢宁县人民检察院发现涉案油泥及其污染物一直存放原地，并未移交有危废处置资质单位处置，贮存现场未设置危险废物识别标志，贮存油泥的塑料桶随意堆放，现场未采取防扬散、防流失、防渗漏等环境污染防范措施，不符合贮存条件，故于2019年5月27日向被告睢宁环境保护局发出检察建议，主要内容为：“1、对冯友康等污染环境案中涉案危险废物依法贮存进行监管。2、依法履行环境监管职责，尽快将涉案危险废物移交有处置危废资质的单位合法处置。”同时要求被告于收到检察建议后两个月内依法履行职责并书面回复。

　　2019年7月2日，被告睢宁环境保护局对上述检察建议作出回复，主要内容为：“2017年10月，冯友康等人在我县岚山镇内非法倾倒油泥事件发生后，我局第一时间联合县公安局食药环大队进行现场执法，同时上报市环境保护局，对倾倒在岚山镇陈集村羊山砖瓦厂内的油泥进行取样鉴定，鉴定结果为危废。在对已倾倒的34吨油泥进行清理、运输及贮存过程中，我局全程监管，完全符合危险废物转移、贮存的规范化标准。根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释【2016】29号）第1条规定，实施刑法第三百三十八条规定的行为，具有下列情形之一的，应当认定为“严重污染环境”：……（二）非法排放、倾倒、处置危险废物三吨以上的。我局于2017年10月将该案移交县公安局。目前，该案仍未结案，油泥作为涉案证据由公安局安排属地岚山镇政府暂存于危险品运输公司。在暂存期间我局已经多次催促县公安局抓紧对涉案危废进行处置，都被案件办理过程中不能处置为由给予拒绝。贵院所说贮存现场未设置危险废物标识标志，没有采取防扬散、防流失、防渗漏等措施，是因为危险品运输公司属运输机构，不属于危险废物贮存、处置机构，未设置危险废物贮存场所。根据《中华人民共和国环保法》第十条规定，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十条第二款规定，我局作为地方环境保护主管部门依法具有对本行政区域环境保护及固体废物污染环境防治工作实施统一监督管理的职责，但是没有对固体废物处置的职责。其次，由于案件跨度时间过久，作为案件最直接的证据公安机关不让处置，造成长期日晒、风化。时至今日，该案还没有终结，对于危险废物（直接犯罪证据）怎样处置还没有确定主体，下一步我局将根据案件的进展情况，持续跟踪服务，对涉案危险废物的处置，全过程进行监督管理，确保处置程序合法合规。”

　　因被告睢宁环境保护局此前未按法律规定和本院召开协调会确定的处置方案就涉案危险废物的贮存和处置履行监管职责，接收检察建议后仍未依法履职，睢宁县人民检察院于2019年7月19日提起本公益诉讼。为促进行政机关依法规范执法，督促行政机关及时履职，本院经审查后于当日即予以立案受理。

　　2019年8月9日，为进一步了解涉案危废贮存现场情况，本院至睢宁现场实地查看，发现运输车上的油泥及存放地面的油泥污染物未作实际处理，车辆上有大量油泥滴落地面并已渗入地下，存放在地上的塑料桶装油泥污染物由于部分塑料桶损坏，部分油泥污染物洒落地面并已渗漏地下，现场仅采用塑料薄膜对危废车辆和地面存放的油泥进行遮盖，未使用密封设备对危险废物进行周密封存，已对现场环境造成二次污染。本案审理过程中，本院在法律框架内通过不同方式就被告依法全面履职、及时妥善处置涉案危废多次进行司法督促。

　　2019年11月11日，公益诉讼起诉人睢宁县人民检察院向本院具函说明：睢宁县政府采购中心受睢宁环境保护局的委托，于2019年10月12日通过互联网发布了“非法倾倒危废应急处置单—来源采购公示”，同年10月30日发布“非法倾倒危废应急处置单—来源中标公告”，成交供应商为光大升达固废处置（常州）有限公司，主要成交标的为110吨油泥，单价为5970元／吨，总价金额为656700元。经审查认为，被告睢宁环境保护局在本案审理过程中已将相关油泥及其污染物积极采取相关措施，将其交由有资质公司进行专业化处理，已依法履行相关法定职责，故申请将诉讼请求变更为“依法确认睢宁环境保护局对涉案危险废物的贮存情况不履行监管职责的行为违法”，并向本院提交了相关危废处置文件资料。

　　另查明，2019年7月16日，睢宁县公安局出具《情况说明》，称2019年4月17日涉案危废处置协调会召开前后均无人与其联系处置涉案油泥相关事宜。2019年8月1日，睢宁岚山镇政府曾与光大环保固废处置（新沂）有限公司签订《危险废物委托处置合同》，拟将涉案油泥及污染物交由该公司进行合法化处置。

　　本院认为：公益诉讼起诉人睢宁县人民检察院在履职过程中，因被告睢宁环境保护局就涉案危险废物的存放和处置未全面履行环境保护行政监管法定职责，致使出现环境污染后果，社会公共利益持续处于受侵害状态，依法向被告发出检察建议，被告收到检察建议后在法定期限内仍未履职，故公益诉讼起诉人提起本行政公益诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法法规标题中华人民共和国行政诉讼法（2017修正）制定机关全国人大常委会效力等级法律公布日期2017.06.27时效性现行有效》第二十五条第二十五条【原告资格】行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。

　　有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。

　　有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。

　　人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

　　第四款、第四十九条第二项、第三项、第四项及《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条、第二十二条规定的行政公益诉讼受案范围和起诉条件。

　　根据双方当事人的诉辩主张、涉案检察建议及回复，结合行政公益诉讼相关法律规定，本案争议焦点为：1、被告睢宁环境保护局对涉案危险废物的贮存、处置是否具有法定监管职责；如具有相应监管职责，具体应当如何履职。2、被告是否依法、全面履行了相关环保监管职责。

　　一、关于被告睢宁环境保护局对涉案危险废物的贮存、处置是否具有法定监督管理职责及具体应当如何履职的问题。

　　第一，《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定：“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”；《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十条第二款规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门对本行政区域内固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理”；第十七条第一款规定，“收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人，必须采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施；不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物”；第五十二条规定，“对危险废物的容器和包装物以及收集、贮存、运输、处置固体废物的设施、场所，必须设置危险废物识别标志”；第五十五条规定，“产生危险废物的单位，必须按照国家有关规定处置危险废物，不得擅自倾倒、堆放；不处置的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正；逾期不处置或者处置不符合国家有关规定的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门指定单位按照国家有关规定代为处置，处置费用由产生危险废物的单位承担。”故，被告作为环境保护行政主管机关，对其辖区范围内固体废物污染环境防治工作实施统一监督管理，对涉案危险废物的收集、贮存、运输、处置等各环节均具有法定的监管职责。

　　第二，根据上述规定，就涉案危险废物的贮存和处置，被告所负有的监督管理职责具体应当包括：依法、规范选择涉案危废贮存地点；在涉案危废的收集、贮存过程中采取充分的防扬散、防流失、防渗漏等污染防治措施；对危险废物的容器、包装物及在贮存场所设置危险废物识别标志；在被告人不能处置涉案危废情况下，应及时指定有资质单位按照国家规定代为处置；涉案危废在贮存期间出现流失、渗漏等突发情况，可能或已经造成二次污染的情况下，应及时采取应急处置措施，预防污染发生或扩大。

　　第三，危险废物具有腐蚀性、毒性、感染性等危害特性，对生态环境和人民群众生命健康、安全具有极大威胁，一旦处置不当，可能造成不可估量和逆转的危害后果。《固体废物污染环境防治法》明确规定防治固体废物污染环境的根本目的在于保障人体健康，维护生态安全，促进经济社会可持续发展。该法第五十五条之所以规定，产生危险废物的单位逾期不处置危险废物或者处置危险废物不符合国家有关规定的，由环保行政主管部门指定单位按照国家有关规定代为处置，目的就在于及时消除污染风险，防止因污染扩散造成新的损害，从而实现保障人体健康、保护生态环境的立法目的。依照该法实施代履行，既是环保行政机关的职权，更是其必须履行的法定职责，环保行政机关理应恪尽职守。本案中，冯友康等人因涉嫌刑事犯罪被公安机关采取强制措施，客观上不具备处置涉案危废的条件，被告作为当地环保行政主管机关，理当履行代处置职责，以及时消除环境污染，维护社会公共利益，故其关于涉案危废的代处置应由危废产生单位所在地环保行政机关实施的抗辩意见，有违立法本意，实为逃避监管义务，本院不予采纳。

　　二、关于被告睢宁环境保护局是否依法、全面履行了相关环保监管职责的问题。

　　第一，根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十七条第一款、第五十二条、第五十五条针对环保行政主管部门固体废物污染防治监管职责所作的规定，本案中，被告睢宁环境保护局虽在污染行为发生后对相关事实进行了调查取证，后将案件移送公安机关并对涉案油泥及污染物进行包装后转移，采取了一定的应急处置措施，但案发之后，其在明知涉案油泥系具有毒性、易燃性的危险废物，需要依法收集、贮存并及时处置的情况下，对涉案危废未依法寻找符合条件的场所进行贮存，而是简单堆放于无危废贮存管理资质的危险品运输公司停车场内；在收集、转移、贮存等过程中未采取任何防扬散、防流失、防渗漏等污染防治措施；在涉案油泥的包装物上及存放场所内亦未设置相关危废识别标志；涉案油泥贮存期间未进行有效的日常管护，在存放容器出现破损以致油泥出现流失、渗漏的情况下亦未及时采取有关污染防治应急处理措施，有悖《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》的相关规定，明显存在监管缺失。至于被告辩称其于刑事侦查期间曾向公安机关提出处置涉案危废，因公安机关未予准许故未能履职，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据……被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”，被告提出的上述抗辩内容，公安机关不予认可，被告当庭亦自认无相关证据佐证，故本院对其该抗辩主张亦不予采纳。

　　第二，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第二款规定，行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院；出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。被告睢宁环境保护局作为环境保护行政主管机关，对涉案危废本应及时妥善处置，做好污染风险管控，使社会公共利益免受不必要的侵害，但被告不仅未有依法积极作为，而且在涉案油泥存在滴落、流淌、渗漏造成新的环境污染且公益诉讼起诉人发出检察建议后，仍未采取及时、有效的监管措施，导致社会公共利益持续处于受侵害状态。被告作为环境保护行政主管机关，具有专业的环境污染风险防控知识和技术，理应深知涉案危废的特性及二次污染的危害，但其在贮存期间无视新的污染发生，放任污染后果蔓延，拒不接受检察机关履职建议，构成行政不作为违法。

　　本院认为，良好的生态环境是经济社会发展的基础，是人民群众生命安全健康的保证，其没有替代品，用之不觉，失之不再，人人都应形成“像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”的行为自觉，并落实于日常生活点滴。环保行政机关更应深刻认识生态环境保护的价值和自身肩负的使命，秉持正确的执法理念和执法态度，做到依法、全面、及时履职，敢于直面问题，突出责任担当，切实维护好辖区环境安全和社会稳定。被告睢宁环境保护局目前虽已将涉案危废交由有资质单位合法处置，但其在司法机关多次风险提示、检察机关发出检察建议后仍然未依照法律规定履行法定职责，导致污染物对环境造成新的损害，表明被告对其法定职责认识不清，管理制度存在疏漏。本院建议被告增强生态环境保护责任意识，依照法律规定，全面梳理自身管理职责，形成责任清单；进一步梳理内部工作流程，从制度上保障法律法规的有效贯彻落实。

　　综上，公益诉讼起诉人请求确认被告怠于履职的行为违法的诉讼请求，具有事实与法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第七十四条第二款第（二）项、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条、第二十四条、第二十五条第一款第（一）项之规定，判决如下：

　　确认被告睢宁县环境保护局对危险废物的贮存未全面及时履行环境保护行政监管职责的行为违法。

　　如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。

　　审　判　长

　　孟　源

　　审　判　员

　　肖　丽

　　审　判　员

　　王显波

　　人民陪审员

　　牛太平

　　人民陪审员

　　许庆顺

　　人民陪审员

　　郭　成

　　人民陪审员

　　周　勇

　　二〇一九年十一月十五日

　　书　记　员

　　汤　喆

　　附：相关法律条文

　　《中华人民共和国行政诉讼法》

　　第二十五条 行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。

　　有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。

　　有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。

　　人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

　　第四十九条 提起诉讼应当符合下列条件：

　　（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；

　　（二）有明确的被告；

　　（三）有具体的诉讼请求和事实根据；

　　（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖

　　第七十四条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：

　　（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；

　　（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。

　　行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：

　　（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；

　　（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；

　　（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。

　　《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》

　　第二十一条 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。

　　行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责,并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的,行政机关应当在十五日内书面回复。

　　行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

　　第二十二条 人民检察院提起行政公益诉讼应当提交下列材料:

　　（一）行政公益诉讼起诉书,并按照被告人数提出副本;

　　（二）被告违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的证明材料;

　　（三）检察机关已经履行诉前程序,行政机关仍不依法履行职责或者纠正违法行为的证明材料。

　　第二十四条 在行政公益诉讼案件审理过程中,被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现,人民检察院撤回起诉的,人民法院应当裁定准许;人民检察院变更诉讼请求,请求确认原行政行为违法的,人民法院应当判决确认违法。

　　第二十五条 人民法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决:

　　（一）被诉行政行为具有行政诉讼法第七十四条、第七十五条规定情形之一的,判决确认违法或者确认无效,并可以同时判决责令行政机关采取补救措施;

　　（二）被诉行政行为具有行政诉讼法第七十条规定情形之一的,判决撤销或者部分撤销,并可以判决被诉行政机关重新作出行政行为;

　　（三）被诉行政机关不履行法定职责的,判决在一定期限内履行;

　　（四）被诉行政机关作出的行政处罚明显不当,或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的,判决予以变更;

　　（五）被诉行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序,未超越职权,未滥用职权,无明显不当,或者人民检察院诉请被诉行政机关履行法定职责理由不成立的,判决驳回诉讼请求。

　　人民法院可以将判决结果告知被诉行政机关所属的人民政府或者其他相关的职能部门。

　　来源：行政法实务