最高院四巡会议纪要：信访事项中涉及的行政行为可诉性问题

　　裁判要旨

　　公民、法人或者其他组织不服行政机关及其工作人员的职务行为，可以依据《信访条例》的规定向有关行政机关提出信访申请。行政机关针对信访事项作出的协调处理、复查、复核意见等行为，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。但是，信访处理行为不可诉，不是指当事人信访事项中涉及的所有行政行为一概不可诉。应当分清楚信访处理行为和信访处理行为中包含的信访事项中的行政行为，信访事项中的行政行为并不等同于信访处理行为。

　　在当事人已就相关问题提出信访、后又提起行政诉讼的情况下，人民法院审理行政案件首先应当明确被诉行政行为。如果被诉行为并非信访处理行为，人民法院不能笼统地以当事人实质上是对信访处理意见不服为由裁定驳回起诉。

　　基本案情

　　1993年，某市城乡建设环境保护委员会将其下属的甲厂等几家在内的土地使用权及房屋产权及地面附着物的所有权有偿转让给丁厂。甲厂部分职工多次信访。相关机构依据《信访条例》先后作出处理意见、复查意见、复核意见。2016年1月，甲厂向乙政府、丙国土资源局申请就涉案的4747平方米土地使用权为其登记颁证。同年6月，甲厂又向乙政府提出土地使用权确权颁证申请。同年8月，丙国土资源局以申请事项属于甲厂与该市城乡建设环境保护委员会之间的财产纠纷为由，作出不予受理通知。甲厂诉至法院，要求确认乙政府行政不作为违法、判令乙政府为甲厂享有的涉案土地使用权予以确权核发证书、确定丙国土资源局行政乱作为的行为违法以及撤销丙国土资源局作出的不予受理通知。

　　一审法院认为，甲厂提起本案诉讼，实质上仍是因为对三级信访终结处理意见不服而提起的诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围，驳回。二审法院认为，甲厂向乙政府提出申请的最终目的是要求返还地使用权，对该诉求，相关机构已分别作出处理意见、复查意见和复核意，因此，甲厂此次起诉乙政府不履行法定职责及国土资源局不予受理通知，实质是对三级信访终结处理意见不服，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。

　　甲厂不服一、二审裁判结果，向最高人民法院申请再审。

　　争议焦点

　　对于本案的处理，有两种不同观点：

　　第一种观点认为，该案涉及行政机关及下属企业、土地管理制度、职工安置政策等，属于计划经济向市场经济转型时期的历史遗留问题。甲厂请求解决的问题已经相关机构依据《信访条例》先后作出处理意见、复查意见、复核意见。原审处理理由虽然不太合适，但是考虑到对当事人权益不会产生实际影响，再次进入诉讼程序反而导致程序空转，在给当事人增加负担的同时浪费司法资源，故建议维持原审裁判结果。

　　第二种观点认为，甲厂依据法律规定向负有法定职责的乙政府提出土地使用权确权颁证申请，在乙政府未予答复之后提起该案不履责之诉。该案被诉行政行为是乙政府不履行土地确权法定职责的不作为行为以及丙国土资源局超越法定职权的行为，人民法院应当按照当事人的诉讼请求对行政行为进行合法性审查。原审法院笼统地以甲厂实质上是对三级信访终结处理意见不服而提起该案诉讼，以该起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围为由驳回了甲厂的起诉，存在审查对象错误的问题，应当予以纠正。

　　裁判结果

　　一审：裁定驳回甲厂的起诉。

　　二审：裁定驳回上诉，维持原裁定。

　　再审审查：指令再审。

　　评析

　　一、关于信访事项处理行为的可诉性问题

　　《行政诉讼法》第2条第1款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”根据上述规定，只有可能侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的行政行为，才是可诉的行政行为，如果行政行为根本不可能对当事人的合法权益造成侵害，则属于不可诉的行政行为。根据《信访条例》的规定，信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，因此不具有可诉性。《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》规定：“信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”自2018年2月8日起施行的《行政诉讼法司法解释》第1条第2款第（9）项进一步明确“行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”不属于人民法院行政诉讼的受案范围。可见，信访事项处理行为一般不可诉。

　　二、信访事项中涉及的行政行为与信访处理行为是不同的行为，不能混淆

　　根据《信访条例》第2条第1款的规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。因成本低、受案范围广、效果直接等特点，信访制度在我国纠纷解决系统中发挥着一定作用。在行政纠纷中，相对于行政复议或行政诉讼，行政相对人更倾向于通过信访手段来实现救济。实践中，很多当事人首选信访渠道解决纠纷，在信访结果无法满意时才寻求司法救济，或者在寻求司法救济的同时也在信访。在当事人已就相关问题提出信访、后又提起行政诉讼的情况下，人民法院要正确区分当事人请求保护合法权益和进行信访之间的区别，防止将当事人请求行政机关履行法定职责当作信访行为对待。

　　本案中，甲厂向乙政府提出土地使用权确权颁证申请。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第2条规定：“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。”《土地权属争议调查处理办法》第4条第1款规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”可见，本案中丙国土资源局负有调查、拟定处理意见、报请乙政府作出处理决定的职责，乙政府负有作出处理决定的职责。但丙国土资源局直接作出了不予受理通知，甲厂不服，以乙政府和丙国土资源局为被告，诉请法院确认乙政府行政不作为违法、判令乙政府为甲厂享有的涉案土地使用权予以确权核发证书、确定丙国土资源局行政乱作为的行为违法以及撤销丙国土资源局作出的不予受理。根据甲厂的诉讼请求，本案被诉行政行为是乙政府不履行土地确权法定职责的不作为行为以及丙国土资源局超越法定职权的行为。一、二审法院均认为甲厂实质上是对三级信访终结处理意见不服而提起本案诉讼，以该起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围为由驳回了甲厂的起诉，事实上混淆了当事人请求行政机关履行法定职责与信访事项处理行为，裁判理由明显不当。

　　综上，人民法院在审理信访相关案件时，应当根据当事人的诉讼请求首先明确被诉行政行为。当事人因不服信访工作机构依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见或者不履行《信访条例》规定的职责提起诉讼的，人民法院依法不予立案或驳回起诉；但当事人请求行政机关履行法定职责而行政机关不履行法定职责的行为明显对当事人权利义务产生实际影响的，人民法院应当予以立案审理。

　　【撰写人】：仝蕾、徐小玉

　　来源：行政涉法研究