深化生态文明体制改革

　　作者：黄承梁（中国社会科学院习近平生态文明思想研究中心秘书长、研究员）

　　党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），对新时代新征程上深化生态文明体制改革作出重要部署。《决定》提出，“深化生态文明体制改革”，“必须完善生态文明制度体系，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，积极应对气候变化，加快完善落实绿水青山就是金山银山理念的体制机制”。这一重要部署为新时代新征程上进一步深化生态文明体制改革、全面推进美丽中国建设，指明了前进方向、提供了根本遵循。

　　一、党的十八大以来生态文明体制改革取得显著成效

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设作为关系中华民族永续发展的根本大计，加强生态文明顶层设计和制度体系建设，开展了一系列开创性工作、推进了一系列变革性实践、取得了一系列突破性进展、形成了一系列标志性成果。生态文明制度体系实现系统性重塑，生态文明建设责任得到全面压紧压实，自然资源和生态环境管理体制改革取得重大突破，生态环境治理体系改革持续深化。

　　生态文明制度体系基本形成。2015年9月，中共中央政治局召开会议，审议通过了《生态文明体制改革总体方案》，这是我国生态文明建设顶层设计的标志性文献。总体方案提出加快建立系统完整的生态文明制度体系，加快推进生态文明建设，增强生态文明体制改革的系统性、整体性、协同性。与总体方案相配套，中央还审议通过并发布实施《环境保护督察方案（试行）》《生态环境监测网络建设方案》《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《编制自然资源资产负债表试点方案》《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》等6个方案。具有“四梁八柱”性质的制度体系基本建立，即自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度。一批目标明确、可操作性强的政策措施集中出台。2014年4月，十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了《环保法修订案》。2021年3月1日施行的《长江保护法》，2023年4月1日施行的《黄河保护法》，是我国两部流域法律，是全面推进国家“江河战略”法治化的标志性立法。正在编纂的环境法典，表明我国的生态环境立法上升到国家基本典章高度，是具有鲜明中国特色的环境法典。

　　生态文明建设责任压紧压实。生态环境保护能否落到实处，关键在领导干部，根本在制度保障。习近平总书记指出，“各级党委、政府及各有关方面要把生态文明建设作为一项重要任务，扎实工作、合力攻坚，坚持不懈、务求实效，切实把党中央关于生态文明建设的决策部署落到实处，为建设美丽中国、维护全球生态安全作出更大贡献”。“党政同责，一岗双责”使各级领导干部切实扛起生态文明建设的历史重任。守护绿水青山，坚持用制度管权治吏、护蓝增绿，让制度成为刚性约束和不可触碰的高压线。我国还创造性提出生态保护红线制度，将生态功能极重要、生态极脆弱以及具有潜在重要生态价值的区域划入生态保护红线，实现一条红线管控重要生态空间。针对一些地方环保意识不强、履职不到位、执行不严格等问题，党中央推动建立中央生态环境保护督察制度、生态文明建设目标评价考核制度，开展领导干部自然资源资产离任审计，实行生态环境损害责任终身追究制等，让生态环境保护逐步成为硬约束。通过考核方式的改革对供给侧结构性改革、政府职能改革等形成倒逼，并直接推动了经济体制改革和金融改革等相关联领域改革。

　　自然资源和生态环境管理体制改革取得重大突破。党中央高度重视自然资源和生态环境管理体制改革，整合优化机构职能，组建自然资源部和生态环境部。逐步完善、实施生态环境管理制度，健全生态环境监测和评价制度，建立健全国土空间用途管制和规划许可制度。健全自然资源资产产权制度和管理制度体系，完善全民所有自然资源资产所有权委托代理机制，积极推进国土空间开发保护制度、空间规划编制。建立健全自然资源资产产权制度、开展绿色发展绩效评价考核等重大改革；坚持生态环境管理体制改革全局观念和系统思维，生态文明体制改革从大气、水、土壤污染防治各个突破，再到系统集成、协同高效，不断在新起点上实现新突破；坚持山水林田湖草沙生命共同体统筹治理。通过改革和法治的相互促动，生态文明国家治理体系和治理能力现代化水平全面提高。

　　生态环境治理体系改革持续深化。建设美丽中国是一项长期而艰巨的战略任务和系统工程，以推动减污降碳协同增效为主线，打好污染防治攻坚战标志性战役。加快实施主要污染物重点减排工程，提高治污科学性精准性。进一步完善能耗及碳排放强度管控政策，坚决遏制高耗能、高排放、低水平项目盲目上马，严格合理控制煤炭消费总量，大力推动重点领域节能降碳改造，强化目标协同、多污染物控制协同、部门协同、区域协同、政策协同为导向，提升生态环境治理水平；以加强生态保护修复统一监管为突破口，提升生态系统多样性、稳定性、持续性；以坚持激励约束并重为原则，增强各方保护生态环境的内生动力。禁止洋垃圾入境，推进固体废物进口管理制度改革实施。加快构建相应的激励约束机制，守好生态保护红线。坚持节约优先，实施全面节约战略。深化排污权交易改革，提升“含绿量”赋能“含金量”。

　　二、深刻认识深化生态文明体制改革的重大意义

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在中华民族永续发展的战略高度，创造性提出一系列新理念新思想新战略，形成了习近平生态文明思想，深刻改变中华大地。生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局。《决定》对深化生态文明体制改革作出重大部署，充分体现了以习近平同志为核心的党中央对生态文明建设的高度重视和战略谋划，为新时代新征程深化生态文明体制改革、全面推进美丽中国建设指明了前进方向，具有重大而深远的意义。

　　为推进中国式现代化提供强大动力。中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。《决定》明确将聚焦建设美丽中国、促进人与自然和谐共生作为进一步全面深化改革总目标的重要方面。国内外实践证明，高消耗、高排放、高污染的粗放发展方式不可持续。建设人与自然和谐共生的现代化，必须从根本上转变发展方式，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展，创造人类文明新形态。我国生态文明建设同时面临实现生态环境根本好转和碳达峰碳中和两大战略任务，全面推进美丽中国建设任务十分艰巨。深化生态文明体制改革，着力破解生态文明领域的突出矛盾和问题，有利于推动构建与美丽中国建设相适应的体制机制，加快形成以实现人与自然和谐共生现代化为导向的中国式现代化新格局。

　　高质量发展的必然要求。习近平总书记强调，“推动坚持生态优先、推动高质量发展、创造高品质生活有机结合、相得益彰”，“保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力”。绿色发展是高质量发展的底色，新质生产力本身就是绿色生产力。实现高质量发展必须深入贯彻新发展理念，主动顺应全球绿色发展大势和新一轮科技革命，积极推进经济、能源、产业结构转型升级，强化绿色低碳科技创新，大力发展绿色低碳产业，提升经济社会发展质量效益，在经济发展中促进绿色转型、在绿色转型中实现更大发展，为建设社会主义现代化国家提供强大绿色发展动能。

　　增进人民福祉的重要保障。在全面深化改革的进程中，增进人民福祉，坚持以人民为中心，充分体现了我们党全心全意为人民服务的根本宗旨，彰显了全面深化改革的价值取向。随着我国社会主要矛盾发生变化，必须更加重视回应人民群众日益增长的优美生态环境需要。深化生态文明体制改革，强化生态文明制度建设和执行力，有利于持续提升生态环境治理现代化水平，推动生态环境持续改善、全面改善和根本好转，让美丽中国建设成果更多更公平惠及全体人民。

　　参与引领全球环境与气候治理的迫切需要。气候变化已经成为无法忽视的全球性问题，是人类社会面临的最紧迫和最严峻的挑战之一。越来越多的国家认识到绿色低碳转型的重要性，气候治理成为全球治理的重要议题之一。作为负责任的大国，中国始终倡导共建人与自然生命共同体，为推动构建公平合理、合作共赢的全球气候治理体系贡献智慧与力量。深化生态文明体制改革，有利于增强我国碳达峰碳中和工作、应对气候变化战略、生态环境战略、国际和外交战略协同性，坚决维护我国发展利益，持续提升我国在全球环境与气候治理中的话语权和影响力，共建清洁美丽世界。

　　三、落实全面深化生态文明体制改革的目标任务

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设摆在全局工作的突出位置，系统谋划生态文明体制改革，开展了一系列根本性、开创性、长远性工作，全方位、全地域、全过程加强生态环境保护。《决定》从完善生态文明基础体制、健全生态环境治理体系、健全绿色低碳发展机制3个方面提出系列改革举措。推动生态环境领域改革任务举措落实落地，要继续提高生态环境治理现代化水平，以更高标准谋划和推进生态文明体制改革、全面推进美丽中国建设。

　　完善生态文明基础体制。体制机制建设是全面深化生态文明体制改革的重要保障。《决定》提出，实施分区域、差异化、精准管控的生态环境管理制度，健全生态环境监测和评价制度。建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度。健全自然资源资产产权制度和管理制度体系，完善全民所有自然资源资产所有权委托代理机制，建立生态环境保护、自然资源保护利用和资产保值增值等责任考核监督制度。完善国家生态安全工作协调机制。编纂生态环境法典。必须更加注重系统集成，更加注重突出重点，更加注重改革实效，推动生产关系和生产力、上层建筑和经济基础、国家治理和社会发展更好相适应，为中国式现代化提供强大动力和制度保障。谋划和推进生态文明体制改革，必须坚持系统观念、全局观念，强化战略思维、辩证思维，分轻重缓急，增强改革的系统性、整体性、协同性，加强改革举措协调配套，防止和克服各行其是、相互掣肘的现象。

　　健全生态环境治理体系。生态文明建设是一个涉及多维度、多层次、多领域的系统工程，需要“统筹各领域资源，汇聚各方面力量”。《决定》提出，推进生态环境治理责任体系、监管体系、市场体系、法律法规政策体系建设。完善精准治污、科学治污、依法治污制度机制，落实以排污许可制为核心的固定污染源监管制度，建立新污染物协同治理和环境风险管控体系，推进多污染物协同减排。深化环境信息依法披露制度改革，构建环境信用监管体系。推动重要流域构建上下游贯通一体的生态环境治理体系。全面推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设。落实生态保护红线管理制度，健全山水林田湖草沙一体化保护和系统治理机制，建设多元化生态保护修复投入机制。落实水资源刚性约束制度，全面推行水资源费改税。强化生物多样性保护工作协调机制。健全海洋资源开发保护制度。健全生态产品价值实现机制。深化自然资源有偿使用制度改革。推进生态综合补偿，健全横向生态保护补偿机制，统筹推进生态环境损害赔偿。

　　健全绿色低碳发展机制。习近平总书记强调，“坚持把绿色低碳发展作为解决生态环境问题的治本之策，加快形成绿色生产方式和生活方式，厚植高质量发展的绿色底色”。绿色低碳发展为生态文明建设提供坚实物质技术基础，也是高质量发展重要着力点。推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展，促进人与自然和谐共生，更好满足人民群众对美好生活、美丽生态的需要与期待，是美丽中国建设的核心要义与价值所在。《决定》提出，实施支持绿色低碳发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系，发展绿色低碳产业，健全绿色消费激励机制，促进绿色低碳循环发展经济体系建设。优化政府绿色采购政策，完善绿色税制。完善资源总量管理和全面节约制度，健全废弃物循环利用体系。健全煤炭清洁高效利用机制。加快规划建设新型能源体系，完善新能源消纳和调控政策措施。完善适应气候变化工作体系。建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制。构建碳排放统计核算体系、产品碳标识认证制度、产品碳足迹管理体系，健全碳市场交易制度、温室气体自愿减排交易制度，积极稳妥推进碳达峰碳中和。

　　来源：《红旗文稿》2024/17

来源：光明网