土壤污染防治法完善了中国特色法律体系，尤其是生态环境保护、污染防治的法律制度体系。更为国家开展土壤污染防治工作，扎实推进“净土保卫战”提供法治保障。

　　2019年1月1日起，《中华人民共和国土壤污染防治法》开始施行。与2008年6月1日起施行的水污染防治法、2016年1月1日起施行的大气污染防治法等其他环境要素污染防治的相关法律相比，这部土壤污染防治的法律可谓是“千呼万唤始出来”。

　　土壤污染防治终于有法可依

　　2018年8月31日，十三届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《中华人民共和国土壤污染防治法》，这部弥补了土壤污染防治空白的法律终于尘埃落定。

　　实际上，生态环境部（原环保部）的土壤污染防治立法工作已经开展了多年。2016年5月28日，被称为“土十条”的《土壤污染防治行动计划》实施，提出了要推进土壤污染防治立法，建立健全法规标准体系。2017年6月27日，第十二届全国人大常委会第二十八次会议审议了《土壤污染防治法（草案）》，后又经历了二审、三审，最终全票通过。

　　在国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文看来，尽管“土十条”对土壤污染防治提出了要求，但毕竟只是一个行动计划，违法怎么处罚、应当履行哪些法律义务、有哪些机关承担责任等一系列问题都是需要法律来规定的，因此土壤污染防治法的制定、实施有利于监管机构依法监管，也有利于历史责任问题的解决和现实法律责任的承担，对于违法犯罪的行为，也有了依法打击的依据。

　　2018年7月底，中国政法大学教授曹明德曾受邀参加了全国人大组织的土壤污染防治法草案通过前评估会，对于这部法律的出台，他也直言意义重大。“因为土壤污染的问题具有复杂性，而我们在之前又从来没有这方面的经验，可以说十八大以后，土壤污染问题才真正被重视起来。土壤一旦被污染，要清除其中的污染物质难度之大、成本之高是难以想象的，这部法律关系到的是我们国计民生以及中华民族长远发展的一个非常重要的领域。”

　　十三届全国人大常委会第五次会议闭幕后，全国人大常委会法工委行政法室副主任张桂龙在新闻发布会上表示，习近平总书记在2018年5月召开的全国生态环境保护大会上提出，让老百姓吃得放心、住得安心。这部法律就是为了保障和实现人民群众住得安心、吃得放心的一部法律。

　　张桂龙说，土壤污染和大气污染、水污染具有很大的不同，一个是隐蔽性，大气和水的污染都比较直观，人体感官都可以感受到，但是土壤污染必须通过仪器设备采样检测才可以感知。二是滞后性，土壤里面有污染物，不会很快今天或者明天就显现。国际上的经验，都要经过十年或者二十年之后才能显现出来。三是累积性，长年累月的污染物累积到一定程度起作用。成因也不一样，除了人为的排放之外，大气沉降、土壤本身的背景值比较高，都会使土壤里的有毒有害物质的含量升高。所以急需制定这么一部法律。

　　记者了解到，在我国以前的法律里面，不管是环保法也好，或者其他的法律也好，对防治土壤污染也提了一些要求，但是这些要求还是比较原则、分散，侧重于预防，土壤里面已经存在的污染怎么治理还需要规范，所以需要有专门的法律来规范治理土壤污染。

　　制度如何落地值得关注

　　法律进入实施阶段，如何落地成为下一步的重点。在期待法律实施效果的同时，业界专家也都表示相关制度能否落地还需要经历时间和实践的考验。

　　“这部法律里规定了比较多的管理制度和措施，但是这些制度和措施要真正实施起来还是有很多的困难，所以还需要制定一些具体的实施规章和标准，甚至是一些地方性规定。”中国政法大学教授王灿发直言，如果这些不能落实，可能这部法律的实施效果会打折扣。

　　法律第8条规定国家建立土壤环境信息共享机制。王灿发说，很多时候土壤环境情况是由多个部门来掌握的，所以这个信息共享可能会比较困难，这里就需要制定一些具体的操作办法来促使信息共享的实现。

　　除了共享，能否真正做到信息公开也是王灿发较为关注的一个方面。第81条规定国务院生态环境主管部门负责统一发布全国土壤环境信息；还规定了公民、法人和其他组织享有依法获取土壤污染状况和防治信息、参与和监督土壤污染防治的权利。“因为在这之前的一些土壤调查以后许多信息都没有对公众公开，在这方面公众会有一些质疑，所以信息公开怎么才能做好，需要进一步研究。”

　　第12条规定国务院生态环境主管部门根据土壤污染状况、公众健康风险、生态风险和科学技术水平，并按照土地用途，制定国家土壤污染风险管控标准，加强土壤污染防治标准体系建设。王灿发认为，如果没有这个标准，土壤污染的防治、对风险的管控将会很难落到实处。土壤污染风险管控标准该如何制定，能不能及时地制定出来，都是值得关注的地方。

　　第58条规定国家实行建设用地土壤污染风险管控和修复名录制度。王灿发认为这是一个很好的制度，但是这个名录应该怎么建立，把哪些土地列入进去，如何修复，这都需要根据实际情况再制定具体的规定。

　　常纪文表示，新环保法实施以后，加之中央环保督察的推进，很多土壤的污染问题基本已经得到了解决，“比如在长江边的土地上堆放固体废物和危险废物的行为，已经通过‘清废行动’予以了打击。包括这次中央环保督察回头看，在发现很多地方仍然堆放危险废物后，严厉要求有关地方处理，效果都很不错。”

　　因此，常纪文认为，土壤污染防治法下一步的实施必须和中央环保督察和生态环境保护的党政同责相结合。“从中国的法治传统和现状来看，单纯依靠法律不能取得效果最大化，所以要坚决把土壤污染防治法的实施和中央以及各省级环保督察相结合。”

　　资金和技术是防治关键

　　土壤污染防治法的风险管控和修复章节里，分别对农用地和建设用地做了要求。

　　第49条规定国家建立农用地分类管理制度。按照土壤污染程度和相关标准，将农用地划分为优先保护类、安全利用类和严格管控类。

　　曹明德担心农用地的划分会能否落实到位。他说，土地划分是好事，但是全国农用地那么多，要准确划分到每一个地块，操作起来会有很多困难。“有很多条款都是针对地块来规定的，尤其是土壤修复，如果划分不到地块，那法律该怎么实施？我们的土壤污染防治怎么能落到实处呢？”

　　土壤污染修复绕不开资金和技术。曹明德表示，要想做好土壤的修复，这两点缺一不可。

　　常纪文也表达了相同的看法。今年以来，常纪文对一些以往的土壤污染重灾区进行了调研，他发现，土壤污染的很多地方都是很贫困的，尤其是重金属污染的地方，而按理来讲矿产多的地方应该是相对富裕的，但是这些地方却很贫穷。

　　在贫穷的地方治理土壤污染，资金紧缺的问题如何解决？常纪文认为这是国家和地方政府需要思考的一个问题。“土壤重金属污染的治理是非常需要经费的，有的地方一个县要治理重金属污染就可能需要一到两百个亿，还有其他的污染，所以就需要国家统筹部署，把资金筹集了，再开展相关的治理。”

　　除此之外，常纪文还认为，如果源头问题不解决，后天治理的效果就不会太好，“这就需要进行资源整合，让他们用好的工艺和技术去开展经营，这样就把重金属污染的源头给堵住了，而这又需要很多经费。”

　　土壤污染责任人认定

　　或面临困难

　　土壤污染防治法中很多条款里都明确了土壤污染责任人应承担的责任，但是王灿发认为土壤污染责任人的认定可能会面临很大的困难。

　　“有些土壤的污染可能过去几十年了，这期间有不同的土壤使用人，要查清楚是谁造成了污染要承担责任，这个难度比较大，尽管法律里面做出了一些规定，但是实施过程中肯定会遇到一些困难。”王灿发进一步解释说，“一些条款都规定了土地使用权人应当承担的义务，这里面就包括了集体所有的土地，如果一个集体土地的使用人是整个集体么这个土地又被污染的话，该怎么去确定污染责任人，难度比较大。”

　　曹明德也认为土壤污染责任人的认定会面临不小的困难。他举了“常州毒地事件”的例子：

　　常州外国语学校新校区北部的地块曾经是三所化工厂的所在之处，分别是建于1958年的江苏常隆化工有限公司，建于1983年的常宇化工有限公司，和建于1990年的常州市华达化工厂。2010年前后，三所工厂搬迁。在修复单位出具的《建设项目环境影响报告表》中显示，三家企业使用大量的有毒有害化工原料，部分化工原料及其中间产品具有高毒或致癌性。2015年9月，新校区启用后，很多学生因为环境污染，出现了各种不适症状。经媒体曝光后，迅速成为当年的舆论热点。

　　“可以看到这片土地污染的形成是经历了三家企业，有历史沿革的问题存在，并不是单独一个企业造成的。而国内像这样的情况还有不少，所以污染责任人的认定以及不同的责任人分别承担什么样的责任，还需要根据实际情况再细分。”曹明德说。

　　就在2018年12月27日，“常州外国语学校污染案”在江苏省高级人民法院二审公开宣判，常隆公司、常宇公司、华达公司三家污染企业应当就其生产经营行为对案涉场地造成的环境污染承担相应的侵权责任，并应在判决生效后15日内，在国家级媒体上就其污染行为向社会公众赔礼道歉。

　　尽管可以预见到，法律刚开始施行会面临一些困难，但曹明德对土壤污染防治法信心满满。“现阶段我们先解决有法可依的问题，再逐步根据实践的反馈结果和法律实施效果进行立法后的评估，有针对性地进行修订。”来源：民主与法制时报

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