土壤本身的特性决定了其污染易、修复难、投入大、见效慢。可以预见,土壤污染防控必然是我国政府向污染“宣战”的重要一役,既是持久战又是攻坚战,必须重视建立长效机制,积极削减存量、严格管控增量,强化标本兼治,加快推进土壤污染持续修复治理工作。

　　生态平论

　　吴平

　　“日月丽乎天,百谷草木丽乎土”,土壤承载着人类与万物的生存繁衍。然而长期以来,经济社会快速发展,土壤污染却如影随形,虽经政府着力治理,污染形势仍然严峻。除了传统的农用地土壤污染问题以外,近年来产业转型升级（爱基,净值,资讯）过程中一些化工、冶金等传统污染企业的搬迁或关闭,又使工业污染场地问题凸显出来。土壤污染问题广泛关涉工业农业生产,影响国计民生乃至文明延续,土壤修复迫在眉睫、势在必行。

　　土壤污染严重 修复进度缓慢

　　我国土壤环境状况总体不容乐观,耕地和工矿用地污染较为严重,污染物以重金属等无机物为主。根据《全国土壤污染状况调查公报》,从总体格局上看,全国土壤总超标率达16.1%,其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%;从土地利用类型看,耕地、林地、草地土壤点位超标率分别为19.4%、10.0%、10.4%,重污染企业及周边土壤点位超标率达36.3%,固体废物集中处理处置场地土壤点位超标率达21.3%,采矿区土壤点位超标率达33.4%;从污染物构成看,镉、镍、砷分别以7.0%、4.8%、2.7%的点位超标率成为最主要的污染物,滴滴涕、多环芳烃等污染物点位超标率也相对较高。随着资源能源消耗和人为活动强度的持续增加,土壤环境保护面临的压力有增无减。

　　在土壤环境状况不容乐观的条件下,修复工作任重道远。当前,土壤修复已得到各级政府的重视,在国务院颁布《土十条》的基础上,福建、安徽等20个省区市已公布地方版《土十条》,在分解细化国家标准之外,突出地方土壤环境特色:如黑龙江、吉林两省将黑土地列为治理重点之一。然而,当前我国土壤修复能力仍然受到技术和资金的制约。技术方面,与大气污染和水污染治理不同,土壤修复耗时长、耗力大、处理过程更繁复,加之土壤类型多样,受体(生物、水体、空气、人体等)类型众多,故土壤修复技术也比较复杂。目前,我国不少土壤修复技术仍停留在实验室水平,尚没有行之有效的技术体系,关键设备仍须进口。资金方面,当前土壤修复资金仰赖政府部门和土地开发商,而排污企业等造成土壤污染的主体由于产权不明、规模有限等原因难以提供足够的资金,“谁污染,谁治理”的原则贯彻步履维艰、难以推进,致使我国土壤修复能力难以快速提高,增量污染问题依然严峻,“毒地”现象屡见不鲜。

　　制度短板制约土壤修复

　　“看得见的污染,看不见的制度”。当前土壤污染防治除技术性困难之外,还存在一些制度空白,这些空白成为提升土壤污染防治工作的瓶颈。弥补制度缺失,才能为治理开门引路、保驾护航。

　　一是污染底数不清,现有数据较为粗糙。土壤污染的“家底”是所有防治工作的前提和基础。我国尚未建立起按照污染程度进行分类的农用地清单和污染地块清单,监管依据不足。尽管《全国土壤污染状况调查公报》公布了一些土壤污染检测数据,但是调查点位设置较为稀疏,数据难以准确代表土壤污染的分布及状况,部分地区甚至缺乏监测点位和人员配置。因此,亟须以农用地和重点行业的企业用地为重心开展土壤污染状况的详查。

　　二是制度体系尚待完善,法治保障仍须加强。当前,我国的土壤污染法律体系还未建立起来,相关规定散见于其他环境污染法律法规中。法律体系可以预防土壤污染违法行为,然而,目前法律缺位致使法律责任、主体等认定存难,加剧了有关土壤污染违法案件的处理难度;同时,法律还可以就治污手段作出规定,目前我国较少采用经济手段,如引导市场行为的鼓励政策。美国在土壤污染的管理方面,以《环境应对、赔偿和责任综合法》为基础建立了超级基金场地管理制度,包括责任追究、修复响应和污染赔偿,也就是“谁污染,谁治理”及“谁污染,谁担责”,有力地震慑了污染者,反过来起到了污染防治的效果。此外,由于监管未实现完全的有法可依,加上各地土壤环境监测、监督执法、风险预警体系建设严重滞后,难以对辖区内土壤环境实施有效监控。

　　三是标准规范精细度低,技术体系亟待完善。现行的土壤环境标准不健全,使得目前土壤环境污染评价与分区都缺乏适当的依据。目前执行的《土壤环境质量标准》(1995)粗泛且针对性弱,虽然2014年环保部发布了建设用地土壤环境调查、监测、评估、修复系列标准作为补充,但总体上看还存在诸多问题。一是土壤标准制定过分要求统一,未充分考虑我国土壤类型复杂的现实情况,没有实现因地制宜;二是污染物项目较少,尤其是有机污染物种类偏少;三是重金属污染物指标注重总量控制,但土壤污染主要是由有效态构成,总量不能准确反映土壤受到的实际影响;四是现行标准的制定未充分考虑土壤对生物受体的毒性效应。

　　土壤修复需要政策与市场的双重助力

　　土壤本身的特性决定了其污染易、修复难、投入大、见效慢。可以预见,土壤污染防控必然是我国政府向污染“宣战”的重要一役,既是持久战又是攻坚战,必须重视建立长效机制,积极削减存量、严格管控增量,强化标本兼治,加快推进土壤污染持续修复治理工作。

　　第一,防治土壤污染,完善制度先行。首先,须结合《土十条》的实施,加快土壤污染防治立法。坚持“保护优先、预防为主、防治结合”的方针和“分类、分区、分目标管理”的原则,建立符合中国国情的土壤污染防治体系。在防治体系中重点要设立公平合理的责任认定原则,并根据不同的法律责任主体规定相应的法律责任,实践“谁污染,谁负责”原则。其次,尽快修订《土壤环境质量标准》等相关标准,如污染土壤治理与修复、重点区域行业重金属污染物排放限值、主要污染物分析测试方法、土壤标准样品等标准,以及风险评估、土壤污染治理与修复等技术规范,满足土壤环境监管工作的需要。再次,创新监管模式,提升监管能力。如在场地监管方面,根据美国新泽西州的经验,采用目标导向模式,推进实现系统的项目计划、动态的工作策略和实时的测量技术动态一体化互动的场地管理,以降低场地调查和修复过程中的种种不确定性。

　　第二,制定市场规则,刺激修复活力。土壤修复还要善于利于经济手段,重点在于制定市场规则、引导资源配置。在投融资、税收、补贴等方面,扶持跨区域、区域内环保设施统一规划、统一建设、统一运营,实现环保基础设施一体化管理。以市域、县域为单元,加快完善环境调查、分析测试、风险评估、治理与修复工程设计和施工等全过程产业链发展,打通“闭塞”环节,发挥“互联网+”在全产业链中的作用,促进土壤、水、大气污染协同治理产业。通过政府和社会资本合作(PPP)模式,加大政府购买服务力度,带动更多社会资本参与污染协同治理。发挥政策性和开发性金融机构引导作用,为跨区域、多介质协同治理的重大污染防治项目提供支持。

　　第三,呼唤可实践、符合现状需求的新技术。我国的污染土壤修复技术研发应该为解决农田土壤污染、工业场地土壤污染、矿区及周边土壤污染以及生态敏感的湿地土壤污染等问题提供技术支持,这就需要研发能适用于不同土壤类型与条件、不同土地利用方式和不同污染类型与程度的土壤修复技术。针对受重金属和有机物污染的农业土壤或湿地土壤,需要着力发展更安全、低成本、环境友好、能大面积应用的生物修复技术和物化稳定技术,实现边修复边生产,以保障农产品安全和生态安全。针对工矿企业废弃的化工、冶炼等各类重污染场地土壤,需要着力发展具有场地针对性、能满足安全与再开发利用目标的修复工程技术,开发具有自主知识产权的成套修复技术与设备,形成系统的场地土壤修复标准和技术规范,以保障人居环境安全健康。针对各类矿区及尾矿污染土壤,现阶段需要着力研究能控制水土流失与污染物扩散的生物稳定与生态工程修复技术,以保障矿区及周边生态环境安全,并提高其生态服务价值。

　　(作者单位:国务院发展研究中心资源与环境政策研究所)

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