专家谈｜中国为何最先对生态保护补偿全面立法

　　今年4月国务院发布了《生态保护补偿条例》（以下简称“条例”），将于6月1日起实施。近日在国新办举行的吹风会上，国家发改委表示，出台《条例》，建立完善的生态系统保护长效投入制度体系，有利于让生态保护主体吃下定心丸，全力保护青山绿水。

　　在业内人士看来，这使得中国成为世界上第一个针对生态保护补偿全面立法的国家。

　　《条例》的出台有何重要意义，出台背后又有何缘由，中国生态补偿政策研究中心执行主任、中国农业大学人文与发展学院教授靳乐山近日就上述话题接受了财联社记者的专访。

　　靳乐山表示，《条例》是一个系统化、体系化的法律框架，为我国单行法中生态保护补偿的相关条款指引了实施细则。在其看来，中国生态保护补偿有“四最”特点，即力度最大、领域最全、政府投入最多、法治化进程最快。

　　结束生态保护补偿法律空白 中国成首个全面立法的国家

　　“生态保护补偿作为我国生态文明建设八项制度之一，结束了没有系统立法的历史”，靳乐山表示，《条例》的发布，标志着中国生态保护补偿法治化进程取得重大进展，使中国成为世界上第一个针对生态保护补偿全面立法的国家。

　　其认为，《条例》出台，使得各级政府财政纵向补偿有了法律依据和责任，地区政府横向补偿有了法律框架和规范，市场机制补偿有了发展方向和空间。

　　他解释称，国际上虽然20世纪80年代就开始出现不少类似中国生态保护补偿的生态系统服务付费项目，但是各国生态保护补偿立法进程缓慢。中国开始生态保护补偿的时间虽然不长，但是国务院发布的《生态保护补偿条例》表明中国是世界上最早在国家层面对众多领域开展生态保护补偿立法的国家。

　　实际上，我国相关单行法已经规定有生态保护补偿的相关条款。比如《森林法》、《水土保持法》、《湿地保护法》、《黄河保护法》等。在已有法律条文规定的情况下，为何还需要制定《生态保护补偿条例》？

　　“这些法律条款为制定《条例》提供了法律依据，但规定不够具体，实施还需要具体细则”，靳乐山还表示，分散于各单行法中的生态保护补偿条款，也需要系统化、体系化的生态保护补偿法律框架。因此《条例》是生态保护补偿立法进程中的里程碑成果。

　　修复资金大量投入 财政补偿为何又加码？

　　国家每年安排大量资金对生态系统保护和修复等重大工程进行支持，为何在修复资金大量投入的情况下，仍要建立重点生态功能区财政转移支付等国家出资的生态保护补偿机制？

　　靳乐山表示，生态保护者在更大范围履行生态保护责任义务时可能会增加支出、付出额外成本，国家为此给予适当补偿，弥补生态保护者的损失，做到点面结合。

　　“财政补偿是配合法律法规实施的政策手段，适当的财政补偿可以降低法律法规实施的成本，使实施更为顺畅”，靳乐山还指出，财政补偿可以激励生态保护者提供更多更好的生态系统服务，是国家促进基本公共服务均等化的重要手段。

　　靳乐山认为，保护生态系统的受益群体常常是更大范围的社会公众，政府代表广大人民受益者通过财政补偿认可生态保护者的贡献。

　　其举例称，世界上较早的生态保护补偿案例发生在1994年的纽约。按照当时美国清洁水法对集中式饮用水水源水质的要求，纽约市需要投资50亿美元建设水净化处理厂，并且每年运转费用也达到2.5亿美元。而纽约市通过实施流域生态保护补偿项目，所花的费用只有使用净化水处理厂方案的1/8，成为生态保护补偿的成功案例。

　　“这是一个双赢的局面，纽约市节省了大量的水治理成本。对农场主而言，农场通过生态保护补偿得到环境管理改善和生产力提高。”靳乐山坦言，生态环境管理的命令与控制手段在解决面源污染治理和区域生态环境治理上的乏力，使国际社会创新出生态保护补偿这样一种遵循受益者补偿原则的新的生态环境管理手段。

　　靳乐山从经济学角度解释称，生态保护补偿是政策制定者设计的一套激励机制，生态保护补偿是补偿方和受偿方双赢的制度安排，补偿在本质上是对生态系统服务提供方和受益方都有利的合作行为。

　　中央财政大力投入 我国生态保护补偿力度最大

　　“中国近20多年在生态保护补偿方面的大力、持续和全面的投入，对生态保护起到了积极作用”，靳乐山介绍称，我国生态保护补偿的特点之一是政府投入补偿的资金占比较大，其中，中央财政占中国生态保护补偿资金投入量的大部分。

　　从1999年开始试行实施的退耕还林还草工程，至今已投入5700亿元，成为世界上最大的单项生态保护与修复工程。目前我国森林、草原生态保护补偿资金投入均达到近200亿元/年的规模，重点生态功能区财政转移支付资金突破1000亿元/年。只重点生态功能区转移支付一个生态保护补偿政策，2023年中央财政投入达1061亿元。

　　中国生态保护补偿的资金投入量逐年增长，据不完全统计，中国中央财政生态保护补偿资金投入近2000亿元/年。靳乐山感叹道，如此规模的生态保护补偿资金投入力度，在世界上是绝无仅有的。

　　中国也是生态保护补偿领域最全的国家。据统计，从1999年最早的森林补偿开始，中国生态保护补偿已扩展到覆盖草原、水流、海洋、湿地、耕地、荒漠、水生生物等8个领域。

　　因此，靳乐山总结道，与其他国家相比，我国生态保护补偿有 “四最”：生态保护补偿力度最大、覆盖领域最全、政府投入最多、法治化进程最快。其同时强调，从效果看，目前，我国生态保护补偿对生态环境保护贡献也较为显著。

　　来源：财联社