吕梦醒 路畅 ‖ 我国环境代履行费用追偿的法律问题研究——基于113份裁判文书的实证分析

　　引言

　　近年来，代履行制度在我国多部环境保护单行法中予以确立，成为我国环境污染治理和生态环境修复的重要手段。作为一种行政强制措施，代履行将具有高度技术性、专业性的生态环境修复义务转化为易于执行的金钱义务，有利于化解环境义务履行不足和环境修复效果不彰的困境。然而由于现行立法缺乏细化规定，环境代履行在具体实施过程中面临诸多问题，严重制约制度功能的发挥。环境代履行面临的一个现实困境即是代履行费用追偿难的问题，本文通过对113份裁判文书的分析，勾勒出我国环境代履行费用追偿的司法实践图景，在此基础之上对我国环境代履行的现状进行考察和反思。

　　一、问题的提出

　　《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第50条赋予了行政机关在生态环境领域实施代履行的间接强制权，代履行制度成为我国环境污染治理和生态环境修复的重要手段。《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国土壤污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固体废物污染环境防治法》）等多部环境保护单行法均对环境行政代履行制度进行了规定。作为一种行政强制措施，代履行本质上是将义务人的“行为义务”转化为“金钱义务”。特别是在生态环境领域，代履行制度将复杂、专业的生态环境修复义务转化为易于执行的金钱义务，借以化解环境监管中普遍面临的环境义务履行不足与环境执法不力的困境。因此，环境代履行制度自建立伊始就被寄予厚望。然而由于现行法律规定过于笼统，代履行具体实施环节缺少细化规定，导致代履行制度在实施过程中面临诸多问题，甚至出现了行政机关弃之不用的情况，无法发挥环境代履行制度的功能。代履行制度面临的一个现实困境是代履行费用追偿难的问题。由于现行立法仅概括性地规定代履行费用应由义务人（行政相对人）承担，但对于费用追偿的具体途径并未规定，导致实践中出现了行政机关追偿难，甚至出现放弃追偿的情况。学者对于代履行费用追偿的路径存在分歧。多数学者认为代履行的费用收取应转化为对金钱给付义务的执行。邹焕聪认为在费用救济方面，当事人以“私代履行人”无权实施代履行为由拒绝缴纳代履行费用时，“私代履行人”应及时报告委托机关，由后者作进一步处理，并可采取划拨存款、汇款、拍卖等直接强制行政方式，或者申请法院强制执行。杜国强提出《行政强制法》应当普遍赋予行政机关自行征收的权力，同时配合关于滞纳金、执行罚的规定进行执行。吴恩玉认为行政机关应首先作出一个请求支付代履行费用的基础行政决定，相对人不服可以提起行政诉讼，而对该决定的执行即是对金钱给付义务的执行，可以使用强制划拨手段，其救济可以用异议程序和国家赔偿救济。当义务人不缴纳代履行费用的，行政机关和第三人可以对其财产成立留置权，费用承担不能的，可参照德国立法例增加代履行向执行罚转换机制，代履行费用的清偿顺序仅次于税收。唐绍均、蒋云飞认为代履行费用应采用事前收缴，征收模式上后者效仿日本，比照税收进行征收，或者借鉴德国设立环境保护基金。有学者则提出了一种公私结合的路径，竺效、丁霖提出通过设立基金的方式确保代履行费用的实现，即代履行费用由基金先行垫付，之后再由基金向义务人追偿，义务人未缴纳押金或拖欠代履行费用的，由环境税征收部门以征税方式进行征收并收取滞纳金，环境税征收部门征收后应及时将所收取的费用返还给代履行费用垫付人。此外，学者们对于第三人能否向行政相对人追偿代履行费用也存在分歧。邹焕聪在代履行费用是否能被私代履行人收取方面，认为该费用并非行政处罚的罚款，也不是行政强制执行方式的加收罚款或滞纳金，因此，如果委托机关与私第三人之间有委托收取代履行费用的约定，那么由私当事人收取有关费用是合法的，但是，委托机关不能放弃监督之职，比如规定具体的收费标准等。杜国强认为第三人不享有直接向相对人主张费用的权利，如果第三人要具体行使该项权利，必须要有法律的明确授权，否则不利于代履行费用的规范化。李大勇、李潇吟认为当第三人代为履行完毕，第三人应当向行政机关要求给付相应费用，而不得向义务人要求支付费用。代履行费用的实现是保障该制度正常运行的关键，因此代履行费用的追偿问题得到了学界和实务界的高度关注。但整体来看，现有研究对该问题的关注不足，更鲜有研究对代履行费用追偿的司法实践进行全面梳理和系统分析。裁判文书是反映司法现状的重要介质，笔者通过对我国环境执法代履行费用追偿裁判文书进行梳理，并就相关变量进行统计分析，描绘出当前我国环境执法代履行费用追偿的司法现状，探究当前环境代履行实施过程中存在的问题以及司法机关对于代履行费用追偿的裁判思路和裁判规则，为我国环境代履行制度的精细化设计提供理论和实践支撑。

　　二、我国环境执法代履行费用追偿的司法实践图景

　　自环境代履行制度确立以来，相关司法案例的数量也迅速增加。在中国裁判文书网、无诉案例数据库、北大法宝案例数据库，以“代履行”“代履行费用”为关键词进行检索，并筛选出与环境代履行有关的案件，截至2020年6月30日共搜集到314份司法裁判文书。经笔者进一步研读，筛选出113份涉及环境代履行费用追偿的案例，占所有代履行案件的35.99%。本文将从案件时空分布、涉及环境问题类型、案件类型等方面，对代履行费用追偿的司法实践现状进行全景式描绘与类型化分析。（一）案件时空分布不均衡笔者搜集到我国第一起代履行费用追偿案件发生在2005年的海事清污领域。彼时，《行政强制法》尚未出台，海事行政机关依据《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》第7条的规定在实施代履行后提起民事诉讼向行政相对人进行费用追偿。2006年至2014年间，未再出现类似案件。统计数据显示（见图1），自2015年起，代履行费用追偿案件数量逐步增多。此趋势与相关立法的出台具有一定的关联性：第一，2012年《行政强制法》正式实施，第50条赋予了环境行政机关实施代履行的间接强制执行权；第二，《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）的修订和环境单行法的修改，突出强调了代履行在环境执法中的重要性。在双重因素作用下，代履行费用追偿案件数量在2015年至2019年呈现稳中有升的态势。2020年上半年的数量增至62件，但是其中61份判决书并非代履行费用追偿的直接实践。

图1 代履行费用追偿案件各年度数量柱形统计

　　从地域分布情况来看，在收集到的113份裁判文书中，代履行费用追偿案件发生的省份共有17个。整体呈现出地域分布不均的特征，即代履行费用追偿案件在少数省份案件集中出现，而在多数省份，相关案件只是零星出现。案件集中出现的省份分别为云南省（62件）、广东省（16件）、河南省（11件），其他案件零星分布于14个省份（见表1）。

　　表1　代履行费用追偿案件各省份数量统计表（二）环境问题的类型以资源破坏为主

　　据笔者统计，代履行费用追偿案件中涉及的环境问题以资源破坏为主。如表2所示，113例案件中涉及森林资源破坏的案件最多，有63件，主要包括非法占用林地、擅自改变林地用途等问题。其次是排放危险废物造成的污染问题（17件），此类案件集中发生在工业发达的广东省（15件）。排名第三的为非法占用河道问题（14件），主要包括非法扩建水工程、堆放渣土垃圾、围垦河道等问题，集中发生在河南省（11件）。排名第四的为海洋污染问题（7件），主要表现为船舶相撞造成的油污污染问题。土壤污染问题和破坏耕地问题也少量出现（各3件）。其他类型的环境问题还包括非法占用海域、工业固体废物污染等。

　　表2　代履行费用追偿案件涉及环境问题统计表格（三）案件类型以行政案件为主代履行费用追偿案件分为两类：一类是行政案件（94件），占所有案件的83.19%；另一类是民事案件（19件），占所有案件的6.81%。其中行政案件又可以分为两类：非诉执行案件（90件）与行政诉讼案件（4件，其中3件为行政公益诉讼）。其中，90件非诉执行案件中既包括行政机关实际追偿代履行费用（17件），又包括代履行费用未发生时法院对行政机关未来追偿方式的预期判断（63件）。在实际追偿代履行费用的非诉执行案件中，按申请执行的基础决定文书类型不同，可进一步细分为申请执行行政处罚决定（72件）、申请执行代履行决定书（9件）、申请执行缴纳费用通知书（9件）三类。行政公益诉讼案件和行政诉讼案件则全都不是代履行费用追偿的直接实践。在19例代履行费用追偿的民事诉讼案件中，按照追偿主体的不同，可划分为行政机关追偿（13件）和第三人追偿（6件）（见图2）。

　　图2　代履行费用追偿案件类型统计图（四）诉讼请求以申请执行行政处罚决定为主据笔者统计，代履行费用追偿案件涉及的诉讼请求主要分为以下四类（见图3）：第一类诉讼请求是行政机关申请执行行政处罚决定，共72件，所占比例最高（63.72%）。依据行政处罚决定中相关义务在提起诉讼时是否已被行政机关或第三人代为履行可进一步分为两种情况：第一种为提起诉讼时代履行已经实施完毕，行政机关向法院申请执行代履行所产生的相关费用；第二种为提起诉讼时代履行还未实施，行政机关向法院申请执行行政处罚决定所确定的排除妨碍、恢复原状等义务。第二类诉讼请求是请求被告支付原告为治理污染所支出的费用以及承担本案的诉讼费用，共19件，占比为16.81%，此类诉讼请求主要出现在民事案件中。部分案件中原告还会同时提出支付利息的诉讼请求。譬如在舟山海安溢油应急处理有限公司诉舟山市和兴船务有限公司等公司海难救助合同纠纷案中，原告提出的一项诉讼请求为：判令两被告承担原告清防污应急处置费用1061136元及利息（按中国人民银行确定的同期贷款基准利率自事故发生之日起至法院判决生效之日计算）。第三类和第四类诉讼请求分别为申请执行代履行决定书和申请执行缴纳代履行费用的决定书，这两类案件均为9件，占比均为7.96%。除此以外，在少数案件中，原告的诉讼请求还包括：确认被告怠于履行职责的行为违法以及判令被告在一定期限内对环境污染或资源破坏的情况作出恢复措施，请求撤销代履行决定书等。

图3　代履行费用追偿案诉讼请求统计图

　　三、环境代履行费用追偿的现状考察与反思

　　目前，我国现行立法对于代履行费用的缴付缺乏明确的规定。例如，《行政强制法》第51条第2款规定：“代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担。但是，法律另有规定的除外。”《固体废物污染环境防治法》第108条规定，代履行所需费用由违法者承担。上述条文仅仅明确了代履行费用由行为人承担，符合“损害担责”的基本原则，但并未对行政机关追偿代履行费用的具体方式进行规定，导致实践中行政机关无法追缴代履行费用的情形时常发生，甚至出现行政机关放弃“代履行”的情况。通过本文对代履行费用追偿案件的梳理，也不难发现行政机关对于通过何种途径实现代履行费用的追偿也未达成一致。目前实践中，代履行费用的追偿主要通过两种模式实现：行政追偿和民事追偿。（一）行政追偿模式基于上文对代履行费用追偿司法实践的总结，本文所指的行政追偿是指由环境行政机关在无法律明确授权的情况下，要求相对人履行费用缴纳的义务，并由司法机关为代履行费用的追偿提供救济机制。根据环境行政机关采取的手段不同，代履行费用的追偿可以通过三种途径实现。第一种途径为“行政命令+法院强制执行”。在这种模式下，行政机关首先向行政相对人下达行政命令，实践中多以《缴纳代履行费用通知书》的形式要求相对人缴费相关费用。若相对人逾期不缴纳费用，经催告仍不履行，行政机关则向法院申请强制执行。采取此种代履行费用追偿途径共搜集到15份裁判文书，但笔者发现司法机关对于这种追偿途径的裁判思路和裁判规则不尽相同，具体情况如下：在广州市番禺区环境保护局非诉执行审查案中，行政机关成功通过这种途径实现了代履行费用的追偿。本案特殊之处在于番禺区环境保护局实施代履行时没有确定行政相对人。2015年11月，番禺区环境保护局在责任人并未明确时委托第三人代为处置危险废物时，危险废物的处置费用已由当地人民政府垫付。此后，行政机关因4名责任人已受到刑事处罚，故未对其进行行政处罚。2016年10月，番禺区人民检察院向番禺区石楼镇人民政府发出检察建议，建议其依法履行职责及时向行为人追索应急处置费用。番禺区环境保护局在接到检察建议后，首先通过提前民事诉讼追缴处置费用，但最终被法院以此案不属于平等民事主体之间的纠纷裁定不予受理。2017年1月，番禺区人民检察院依法对番禺区环境保护局未及时追缴危险废物处置的费用提起行政公益诉讼。案件审理过程中，番禺区环境保护局为了追偿费用，作出代履行决定书。在危险废物已经被处置完毕的情况下，该决定书名义上是代履行决定，实则是直接要求责任主体缴纳费用的行政命令，之后4名责任人在法定期限内均未提起复议或诉讼，也没有缴纳费用。2018年，番禺区环境保护局就该代履行决定书向法院申请强制执行，并最终得到了法院的支持。在15份裁判文书中，有4起案件未得到法院支持。在潮州市潮安区环境保护局非诉执行审查案中，潮安区环境保护局首先对相对人下达了《缴纳代履行款通知书》并履行了催告程序，相对人期限届满仍未履行缴付义务。潮安区环境保护局对《责令改正违法行为决定书》中已垫付的代履行费用向法院提出强制执行申请。一审法院认为，潮安区环保局已经对《责令改正违法行为决定书》实施了行政强制执行程序并已被代履行完毕，不符合行政机关没有行政强制执行权的条件，而代履行费用的追偿不是《行政强制法》第53条所指的可诉的行政行为，因此驳回潮安区环境保护局的申请。二审法院仍然以《责令改正违法行为决定书》已经被行政强制执行完毕为由驳回了原告的诉讼请求。在青州市环境保护局非诉讼执行审查案中，青州市环境保护局在委托第三人处置完危险废物后，作出了青环缴字（2019）第1号《代履行费用缴纳决定书》，在相对人逾期未履行时向法院申请了强制执行。法院认为《固体废物污染环境防治法》第55条只规定了处置费用由产生危险废物的单位承担，没有明确授权申请执行人通过下达代履行费用缴纳决定书的方式追偿处置费用，因此驳回了原告申请。此外，在15份裁判文书中还包括2起行政公益诉讼案件。在这两起案件中，行政机关都已经作出追偿代履行费用的行政命令，但是直至作出判决，行政相对人是否会支付费用还处于未知状态。由于行政机关行政命令已下达，可以预测到，若当事人逾期不履行费用，行政机关将以另行作出的行政命令向法院申请强制执行。第二种途径是行政机关依据行政处罚决定书，向法院一并申请罚款和代履行费用执行。这种途径共收集到11份裁判文书（其中10份裁判文书由同一法院作出），行政机关的诉讼请求全部得到法院的支持。笔者认为这种途径得到法院支持源于《行政强制法》第50条赋予了行政机关强制执行权。这种途径中之所以罚款和代履行费用一并被申请，是因为代履行的设定使行政机关能够及时采取措施防止环境污染和资源破坏后果的扩大，而在罚款决定的实现方面，行政机关在相对人不履行罚款义务时，只能等待相对人复议或行政诉讼期限届满后向法院申请强制执行。因此，代履行完毕且相应费用被确定后，相对人的罚款费用可能还未缴纳，实践中产生了罚款与代履行费用一并被申请强制执行的现象。第三种途径是行政机关依据代履行决定书向法院申请强制执行，共包含5份裁判文书。4起案件中行政机关的诉求获得了法院的支持，其中3起案件中行政机关申请强制执行时代履行的费用已经实际产生，1起案件中代履行虽然还未实施完毕，但所需最终费用已经确定。这4份判决书中，法院均将代履行费用的追偿视为代履行程序的一部分，因而代履行费用的强制执行可以依托于代履行决定书实施。然而，在公安县水产局非诉执行审查案中，行政机关在代履行决定书中列明了预算费用，但是在代履行结束后径行将预算费用作为决算费用申请强制执行，并没有对实际发生费用进行核算。根据《行政强制法》第51条第2款“代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担”，公安县人民法院认为涉案代履行决定所确定的费用只是预算，并不当然具有确定合理成本的法律效力，行政机关应当另行作出缴纳费用的行政决定，并在该决定生效但相对人仍不履行的情况下申请非诉执行，因此驳回行政机关的诉讼请求。除以上述代履行费用追偿路径之外，笔者发现法院在63份判决书中表现出了行政机关应通过行政模式进行代履行费用追偿的倾向，但并未指明应采取何种具体途径。例如，在昆明市森林公安局五华分局非诉执行审查案中，昆明市森林公安局五华分局向法院申请执行含有限期履行恢复原状义务的林业处罚决定。根据《行政强制法》第51条第1款，法院认为对于被毁坏林地的恢复，应当由行政机关代履行。代履行实施完毕后，如果被执行人拒不依照该条第2款的规定承担代履行费用，行政机关应当申请非诉执行。在柳河县人民检察院诉柳河县林业局公益诉讼案中，法院认为行政机关应当责令违法行为人支付代履行费用，避免国有资产流失。（二）民事追偿模式所谓民事追偿，是指行政机关利用民事诉讼的方式请求行政相对人支付代履行费用的救济机制。依据追偿主体的不同，代履行费用追偿分为两种：环境行政机关追偿与第三人追偿。根据笔者收集的案件，由环境行政机关提起的代履行追偿民事诉讼共有13件。其中，胜诉的案件有3起。在东明县环境保护局与鲁某某、姚某某追偿权纠纷案和南京市六合区大厂街道和平社区居委与朱某某固体废弃物污染追偿权纠纷案这2起案件中，根据《中华人民共和国侵权责任法》（已失效，以下简称《侵权责任法》）第65条，法院认为污染者应当承担因污染环境造成的侵权责任。环境行政机关为了防止或者减轻环境损害后果，委托第三人采取代履行措施所产生的费用，依据“污染者付费”原则，理应由污染者承担。因此，法院支持了行政机关向污染事故的责任方主张污染治理费用的诉讼请求。在中华人民共和国汕头海事局诉中国石油化工股份有限公司广东粤东石油分公司救助合同纠纷案中，在被告船只与他船相撞后，原告汕头海事局向被告发函要求其处理污染、抽取货油、消除污染隐患，而后在被告未履行义务情况下实施了代履行。4天后，被告向汕头海事局发函请求救助。本案的争议焦点包括两点：第一，原告向被告实施的救助是基于行政职权还是基于被告的委托；第二，原告是否有权要求被告支付救助费用。围绕着第一个争议焦点，法院明确了二者不构成委托关系，原告清污在前，被告发函在后，被告发函的目的是最大限度减少损失并提供救助油品储存地，并非委托原告进行救助。即使被告没有发函，原告也会组织有关单位对船舶实施救助，因而原告对船载货油的救助是基于行政职权而不是基于被告委托，二者之间不能成立救助合同关系。围绕着第二个争议焦点，法院根据《中华人民共和国海商法》（以下简称《海商法》）第186条第2项以及第192条的相关规定，认为原告有权向被告请求救助费用。法院认为，由于被告明知原告可能采取抽取货油的救助措施而不提出异议，视为其已同意由原告依职权实施的救助行为，因而不适用《海商法》第186条第2项关于无法获得救助款项情形的规定。同时，该行为是国家有关主管机关从事或者控制的救助作业，因而原告可根据《海商法》第192条获得救助款项。在败诉的10起案件中，法院都认为代履行费用的发生是基于行政管理关系，原告与被告之间不存在民事法律关系，不属于民事诉讼的受案范围，因此裁定驳回起诉。司法实践中还存在第三人作为主体追偿代履行费用的情形。第三人为实施主体时，代履行程序中存在三方主体，形成三对法律关系。其中，环境行政机关与义务人（即行政相对人）形成环境行政管理关系；第三人与行政机关形成环境行政委托关系；第三人与义务人之间不存在直接的法律关系。换而言之，第三人和行政相对人均直接与行政机关存在法律关系，第三人和行政相对人之间的争议，应当通过行政机关这一枢纽解决。通过梳理相关裁判文书，海事领域中存在第三人未获得代履行费用时向行政相对人提起民事诉讼的特殊实践，共收集6份判决书，其中包括4起胜诉案件。依据代履行人的行为性质，胜诉案件具体可分为两类：实施清污类案件与实施海难救助但同时具有清污效果类案件。在第三人仅进行清污的案件中，法院形成了两种不同的裁判思路。第一种判决思路是依据“污染者付费”原则。在大连德利海运有限公司与上海洪星船务工程有限公司、上海晨扬港口服务有限公司船舶污染损害责任纠纷案中，两原告（代履行中的第三人）在接到崇明海事局指挥中心的指令后，对被告被撞船舶的油污进行了观察、清除，完毕后向法院提起诉讼以追偿应急清污费用。被告认为双方之间不存在清污合同关系，故而原告主体不适格。法院则认为根据《中华人民共和国海洋环境保护法》第89条和《侵权责任法》第65条规定，被告应承担船舶污染损害赔偿责任，而原告开展了清污行动，是主张该费用的适格主体。第二种思路则是依托海难救助的有关条款。在舟山海安溢油应急处理有限公司诉舟山市和兴船务有限公司等公司海难救助合同纠纷案中，两船相撞导致大量乙二醇入海，第三人接到海事行政主管部门的指令后采取了清防污应急措施。法院认为此种清污行为虽然不能归类于海难救助，但第三人在国家主管机关控制下的清污作业，可以比照救助作业，按照《海商法》第192条获得补偿。在实施海难救助但行为同时具有清污效果的案件中，由于第三人的行为本身就具有海难救助的性质，因此可以当然适用《海商法》第192条。在东莞市丰海海运有限公司与中国石化扬子石油化工有限公司海难救助合同纠纷案中，法院以《海商法》第192条为判决依据，在原告的行为使船货获救并有效防止了船舶沉没和船载石脑油对周围环境造成污染损害的情况下，支持原告依法获得报酬的诉讼请求。此外，在第三人追偿失败的2起案例中，法院未支持原告诉讼请求的理由均为第三人实施的油污应急清理等救助行为是根据海事行政强制代履行决定书的指示进行，与相对人并不形成平等民事主体之间的权利义务关系。（三）小结通过对近年来我国环境代履行费用追偿的裁判文书进行梳理和类型化分析，不难发现，我国环境代履行费用的缴付中存在以下问题：第一，代履行费用追偿案件逐步增多，但总体数量不多。《行政强制法》代履行制度的确立以及环境保护专门立法的修改，促进行政机关重视代履行这一手段在环境监管执法中的运用，这必然将导致代履行费用追偿需求的增加。但从代履行费用追偿的直接实践来看，自2012年《行政强制法》正式实施以来，案件总量并不多，空间分布上也仅有约一半的省份出现过该类案件，这显然与我国环境问题频发的整体态势不符。笔者认为法律上代履行费用相关规定的模糊性，导致了行政机关或第三人没有明确的路径追偿该费用，此类案件的司法实践探索整体数量较少。第二，行政机关作为代履行费用的追偿主体是占据绝对主导地位，第三人追偿则是个案。与第三人签订合同的主体为环境行政机关，理论上第三人的首要选择是直接请求环境行政机关支付费用。若行政机关不予支付时，第三人应就双方之间的合同提起诉讼，而不是向行政相对人追偿费用。当前行政机关与第三人之间是行政委托还是民事委托具有争议，笔者认为，这是实践中并不存在第三人向行政机关追偿代履行费用的实践的原因。同时，《海商法》第192条使第三人有了向行政相对人的追偿费用的可能。此外，笔者认为之所以第三人追偿费用，很大程度上是因为行政机关追偿代履行费用受阻。第三，海事领域的代履行追偿具有特殊性。《海商法》第192条的规定使得即使是行政机关从事或控制的救助作业，也可以通过民事诉讼途径进行追偿。这主要考虑到海事领域代履行行为可能具有救助性质，即不论第三人主观上是否只具有清污而无救助的意思，当其行为客观上救助了船只时，行政机关和第三人可以作为救助方获得报酬。其他情况下，第三人则很难与行政相对人建立直接的法律关系。换言之，《海商法》第192条为同时具有救助和清污性质的行为方提供了请求权基础，行政机关或第三人搭上了海难救助的“顺风车”获得了救济。

　　四、代履行费用追偿路径的规范分析

　　代履行费用追偿的司法实践呈现出行政机关主体与第三人主体并存，民事和行政追偿模式兼具的乱象。此种混乱的根源为《行政强制法》第51条第2款对代履行费用的缴付仅作概括性规定，即只明确了代履行费用的承担主体，却对追偿方式只字不提。依法行政原则导致行政机关利用行政手段受阻，行政机关与当事人之间不平等的地位致使民事追偿无法实现。此外，在行政机关委托第三人代履行的情况下，行政机关难以追回代履行费用还将导致第三人的费用被拖欠，实践中出现了第三人向行政相对人追偿的现象。（一）行政追偿模式代履行是生态环境修复的重要手段。生态修复是一项综合性、系统性工程，此种义务的代履行往往需要行政机关垫付大笔费用，怠于追偿代履行费用将构成对国家利益的损害。但是，法律没有明确赋予环境行政机关追偿代履行费用的权力。环境行政机关因为利用行政手段追偿的合法性缺失，而又有履职的现实需要，所以在实践中做出了多种尝试。通过对行政追偿模式下不同途径的进一步梳理，对于当事人对行政机关所负费用缴纳义务的独立性，各地法院形成了不同裁判思路和裁判规则。第一种是法院认为行政相对人的费用缴纳义务并非独立存在。此种情况下对此金钱义务的从属，法院形成了以下几种认知：（1）金钱义务从属于行政命令的执行过程。无论是代履行还是代履行费用的缴纳，都是在实现行政命令所确定的义务。代履行实施完毕后，行政命令确定的行为义务被转化为金钱义务，行政命令以金钱义务的形式存在。《行政强制法》第50条的规定只赋予了行政机关对以行为义务为表现形式的行政命令的执行权，却没有赋予对以金钱义务为表现形式的行政命令的执行权。因此，代履行费用追偿时，行政机关应当根据《行政强制法》第53条向法院提出对行政命令的强制执行申请。（2）金钱义务从属于代履行过程。代履行整个过程包含着两个层级的法律关系：第一层级是代履行的法律关系，第二层级是代履行费用追偿的法律关系。根据此逻辑，行政机关作出的代履行决定对应有两层含义：行政机关通过代履行实现行政命令所确定的行为义务；向当事人收取代履行费用。因此，行政机关应当申请强制执行代履行决定。若采用金钱义务并非独立存在这种解释方式，金钱义务包含于行政命令或代履行决定中，追偿费用的权力作为行政机关已有权力内容的一部分而存在，解决了行政机关运用行政手段追偿缺乏法律授权这一问题。但另一方面，代履行的过程通常比较漫长，相对人的行为义务被代履行完毕后，可以对行政命令或代履行决定提起行政复议或者行政诉讼的法定期限往往已经届满，行政相对人的救济权无法得到保障。第二种是法院认为行政相对人的费用缴纳义务独立存在。实践中法院形成了如下几种做法：（１）同意执行环境行政机关另行作出的代履行费用缴纳决定。持此种观点的法院认为行政命令已经通过代履行达到执行完毕状态，对费用的追偿是另一个独立的行为。因此，对于行政相对人的金钱义务，行政机关应当另行作出具体行政行为。此种处理虽然保障了相对人的救济权，但由于缺乏法律的明确授权，行政机关面临依法行政原则的挑战。（２）否定行政机关的申请。持此种观点的法院认为法律未授权行政机关通过行政手段追偿代履行费用，因此驳回了申请。第三种是法院未表明对行政相对人费用缴纳义务独立性的判断。由于法律未授予环境行政机关对代履行费用的执行权，因此法院认同非诉执行方式。但同时由于提起申请时代履行还未实际发生，裁判文书中并未明确指明未来行政机关应当申请执行何种文书，因而无法得知法院对行政相对人费用缴纳义务的态度。代履行的概念最早是在德国行政法中提出，逐渐在许多国家和地区不断得到继承和发展，包括日本和我国台湾地区，我国《行政强制法》代履行制度的构建很大程度上吸收了已有的立法经验。因此本文选取德国、日本以及我国台湾地区作为代履行费用追偿制度的考察对象。德国的行政执行权十分强大，行政机关可以自力实现其确立的公法义务，是自力强制执行模式的典型代表。在联邦层面，行政强制执行最重要的法律依据是《联邦行政强制执行法》。依据《联邦行政强制执行法》第10条规定，一行为义务未被履行，而该行为可由他人作出时（可代替的行为），执行机关可委托他人完成该行为，费用由义务人承担。对于代执行费用，《联邦行政强制执行法》第19条第1款规定，对依本法所采取的职务行为费用（规费和垫款），应根据《税捐法》第337条第1款，第338条至第346条征收。而依据《税捐法》第344条第8款的规定，代执行费用是垫款的一种；依据《税捐法》第337条第1款的规定，垫款应当通过强制程序征收。因此，代执行费用应当遵循《税捐法》中强制程序的规定由行政机关作出给付决定并予以征收。日本代执行费用征收制度相较于德国更加明确，主要的法律依据为《行政代执行法》。《行政代执行法》第5条授予了行政机关收取代履行费用的权力，具体表述为：于代执行征收的费用，应以文书命令义务人按照实际需要的费用额及规定的期日交纳。第6条规定了当事人不缴纳代执行费用时，行政机关追偿费用的手段，具体包括：可比照拖延交纳国税处分的规定征收；行政机关具有仅次于国税及地方税地位的优先取得特权；按照事务费的归属，为国库或地方公共团体的经济收入。我国台湾地区对于代履行费用的征收规定则更为细致。首先，明确代履行费用的收取时间为事前征收，执行机关需要在代履行文书中写明缴纳数额及期限。台湾“行政执行法”第29条第2项规定：“前项代履行之费用，由执行机关估计其数额，命义务人缴纳；其缴纳数额与实支不一致时，退还其余额或追缴其差额。”“行政执行法施行细则”第32条作了进一步说明：“执行机关依本法第二十九条第一项规定，委托第三人或指定人员代履行时，应以文书载明下列事项，送达于义务人：……四、代履行费用之数额、缴纳处所及期限……”其次，明确了代履行费用追偿的方式，即当义务人不缴纳代履行费用时，行政机关应依公法上金钱给付义务的规定执行。台湾“行政执行法”第34条规定：“代履行费用或怠金，逾期未缴纳者，移送行政执行处依第二章之规定执行之。”因此，当代履行决定文书中记载的期限已过，行政机关可依此实施强制执行。德国的代履行费用依据《税捐法》由行政机关作出给付决定并通过强制执行予以实现；日本《行政代执行法》中明确规定了该国行政机关应以文书命令当事人缴纳费用，比照拖延国税处分的规定进行征收；我国台湾地区“行政执行法”由于使用事前征收模式，代履行文书同时写明了缴纳费用数额及期限，未实现时予以强制执行。以上国家和地区虽然对代履行费用的具体规定不同，但都在法律上对行政机关追缴代履行费用作了明确授权，使得行政机关作出相应行政决定后由执行机制予以保障实现。笔者认为我国应当通过立法明确行政机关具有追缴代履行费用的权力，主要基于以下几方面因素的考量。首先，代履行就其本质而言，是将相对人在行政法上的行为义务通过他人（第三人或行政机关）代替履行的方式转化为金钱给付义务的一种间接行政强制执行方法。由于行为义务是强制性义务，那么由此转化而来的金钱给付义务作为行为义务的替代，也应当具有强制性，通过行政手段进行追缴具有正当性。其次，代履行费用出自政府财政，环境行政机关如果不进行追偿属于怠于履行职责，环境行政机关和当事人不能达成协议放弃部分费用。因此，行政相对人对行政机关所负的费用支付义务属于公法债务，应当通过行政手段予以保障。最后，从立法借鉴的角度来看，将代履行费用缴纳义务视为独立存在已经形成成熟的运转机制。当下我国形成的利用行政处罚决定、代履行决定申请强制执行的做法，只是为了回避法律未明确授权行政机关追偿代履行费用这一问题。事实上，代履行费用的追偿是独立的具体行政行为，应当被明确规定为行政机关的权力内容。各地立法中，也都对此进行了规定。综上所述，对代履行费用的追偿采取行政手段具有正当性，结合已有立法实践经验，应当授予行政机关追偿代履行费用的权力。在我国现行的行政执法体制下，代履行费用追偿机制的完善可通过立法确立行政机关的代履行费用追偿权得以落实。具体而言，笔者认为，生态环境领域代履行费用追偿的授权存在两个可行性方案：一是在综合性的环保法律或行政法规中予以规定；二是在《行政强制法》中增加相应内容。考虑到在生态环境法领域中，代履行零星分布于涉及单一环境要素保护的法律或行政法规。但是，代履行费用的收取涉及整个生态环境保护领域，在代履行未被综合性环保法律或行政法规予以设定的情况下，在其中规定代履行费用过于突兀。《行政强制法》第50条至第52条是当前环境行政机关行使代履行的主要法律依据，在其中增加行政机关通过行政命令使当事人缴纳费用的规定具有合理性。（二）民事追偿模式司法实践中，行政机关还尝试利用民事诉讼途径实现代履行费用的追偿。此外，第三人在无法得到行政机关报酬的情况下，也对行政相对人提起了诉讼。下文将分别对这两种途径予以分析。1. 行政机关主体本文搜集的案件中，环境行政机关在进行代履行费用追偿时还使用了民事诉讼手段。基于上文的分析，笔者认为此种方式不具有正当性。利用民事诉讼追偿代履行费用的前提是行政机关与当事人具有平等的法律地位，构成民事法律关系。然而，司法实践中关于代履行的行政诉讼的存在，表明行政相对人即使对代履行决定存在异议，也无法通过私力救济阻止其实施，只能在事后通过寻求国家赔偿的方式获得救济。当事人迫于行政机关的强制力，具有容忍义务，不能或不敢反抗，双方处于不平等的法律地位。因此，代履行费用基于行政管理发生，行政机关无法利用民事诉讼追偿。如果二者构成民事法律关系，则代履行决定书应当解释为要约，当事人的沉默应当解释为作出了委托行政机关处理此事项的承诺，双方达成合意形成了合同关系。但显然此过程中当事人不存在意思自治的空间。因此，代履行费用利用民事途径追偿不具有理论上的正当性，这也与司法实践中多数法院认定二者不构成民事法律关系的裁判思路相符。因此，民事途径一般不能作为行政机关追偿代履行费用的路径。2. 第三人主体《海商法》第192条的规定为海事领域中第三人向当事人求偿开辟了道路，但此种途径的可行性在于第三人清污的同时救助了船只。在第三人单纯从事清污行动时，不因其发生在海事领域而具有特殊性。因此，虽然在实践中仅存在海事领域中第三人向行政相对人求偿的案例，但可将此问题扩大至整个环境领域予以考量，分析第三人追偿费用的可行性。首先，实践中以《侵权责任法》第65条作为第三人追偿代履行费用的请求权基础的做法并不能成立。第一，《侵权责任法》第八章“环境污染责任”应用的范围是侵权人造成的环境损害作为中间因素又导致了他人的人身、财产损害。换言之，《侵权责任法》第65条的“损害”为他人的人身、财产损害。但是，第三人成功求偿的前提是侵权人应当为其造成的生态环境损害负责。在第65条并不包含生态环境损害的情况下，将“因污染环境造成损害”中的“损害”扩大解释为生态环境要素的不利改变,是在不当扩大《侵权责任法》的适用范围。第二,虽然第三人因实施代履行而处于财产利益减损状态,但是此种财产利益的减损是第三人主动为之,并非被动受害。因此,《侵权责任法》第65条不能作为第三人追偿代履行费用的依据。其次,在侵权难以成立的情况下,无因管理和不当得利也难以成为第三人追偿代履行费用的请求权基础。无论是无因管理还是不当得利,行政相对人都至少应当从第三人的行为中获得利益。但是,此条件并不能得到满足。根据《行政强制法》第51条第2款,行政相对人应当负担代履行费用。虽然法条并未明确说明相对人缴纳费用的对象为行政机关,但是该费用义务来源于行政相对人行政法上被确定的行为义务。若缴纳对象包括第三人,则要么第三人不合理地获得了收取费用之权力,要么行政相对人的行政义务被不合理地转化为民事义务。质言之,根据该法条,第三人代替行政相对人履行前,行政相对人应当向行政机关履行生态修复这一行为义务。第三人代替当事人履行后,行政相对人应向行政机关履行费用缴纳这一金钱义务。行为义务与金钱义务带给当事人的负担具有等价性。因此,行政相对人因行政命令带来的利益减损不因第三人代履行有所改变。在行政相对人未获益的情况下,无因管理和不当得利无法成为第三人的求偿基础。此外,《民法典》第980条丰富了无因管理的内容,但也无法成为第三人追偿的请求权基础。依据该条规定:“管理人管理事务不属于前条规定的情形,但是受益人享有管理利益的,受益人应当在其获得的利益范围内向管理人承担前条第一款规定的义务。”该条中“不属于前条规定”含义具有模糊性,似乎范围很广,能够为第三人求偿提供解释,但无论其包含的具体内容为何,行政相对人都没有获得利益,更何谈在受益范围内承担义务。因此,笔者认为《民法典》第980条不会对第三人追偿代履行费用造成影响。

　　结论

　　代履行是环境行政机关的行政强制执行力的重要保障，费用追偿受阻将严重影响代履行的正常运行。作为完善环境执法的关键一环，代履行费用追偿机制的构建至关重要。虽然《行政强制法》第51条仅进行了概括性规定，但实践中行政机关、第三人已经作出了多种尝试并为该机制的形成提供了思路。从目前我国的司法实践来分析，行政机关是代履行费用追偿的绝对主体，第三人追偿费用这一现象出现的根源在于行政相对人未向行政机关缴纳代履行费用。因此，明确行政机关追偿代履行费用的机制将终结当前的司法乱象，并解决第三人费用被拖欠这一问题。以我国现有的实践路径以及域外的立法经验为基础，应当在《行政强制法》上明确规定行政机关在代履行后收取费用的权力，即明确代履行费用由行政机关收取，在行政相对人拖延缴纳的情况下以现有的执行体制予以保障实现。唯有如此，代履行机制才能健康运行，发挥切实的法律实效。来源：行政执法研究