构建横向生态保护补偿法律制度

　　横向生态保护补偿是以推动生态文明建设和保护生态环境为目的，旨在调节不具有隶属关系的主体之间的生态利益关系，由生态受益主体依据生态保护主体所作出的生态贡献进行补偿的制度设计。横向生态保护补偿生动体现了创新、协调、绿色、共享的新发展理念，推动了“绿水青山”向“金山银山”的高效转化。

　　近年来，全国各地都在积极推进横向生态保护补偿工作，但规范横向生态保护补偿的法律制度供给明显不足。主要表现为：横向生态保护补偿基本范畴界定不清，其调整范围、法律属性尚不明确；保护补偿主体、补偿标准以及资金来源都较为单一；尚未与其他生态文明制度改革形成合力，制度之间缺乏整体性和协调性；等等。2021年9月，国家发展改革委公布了《生态保护补偿条例（公开征求意见稿）》，但其中关于横向生态保护补偿的相关规定并不充分，横向生态保护补偿法律制度构建尚处于起步阶段。科学的制度设计是推进横向生态保护补偿、践行高质量绿色发展的必要保障。

　　基本原则

　　第一，生态受益者补偿原则。生态受益者补偿是直接调节生态保护者和生态受益者之间承担环境保护成本不平衡状态的重要方式。贯彻生态受益者补偿原则，应当在制度设计时对生态受益者进行精准识别，提升生态受益者补偿意识，增加其补偿内生动力，消除“搭便车”行为。

　　第二，区际生态利益协调原则。习近平总书记指出，“要健全区际利益补偿机制，形成受益者付费、保护者得到合理补偿的良性局面”。生态产品的分布具有较强的区域性，横向生态保护补偿作为区际利益补偿机制的具体形式，通过建立生态利益分享和补偿机制，均衡协调区际之间生态利益，以实现区际生态正义、推动共同富裕目标的实现。

　　第三，政府引导、市场运作原则。由于生态资源的回报周期较长，回报率较低，政府应发挥引导和监管作用，提高补偿主体参与横向生态补偿的积极性。同时，也要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高补偿效率。

　　第四，兼顾分类与系统补偿原则。横向生态保护补偿应当综合考量资源类型、经济成本等因素，制定不同类型的补偿模式和补偿标准，推进多领域一体化补偿，统筹山水林田湖草一体化保护和治理。

　　体系框架

　　第一，以《环境保护法》为制度体系的基础。《环境保护法》作为我国生态文明领域中具有统领性的法律，应确立横向生态保护补偿的法律地位，对横向生态保护补偿的补偿主体、补偿方式进行概括性规定。

　　第二，以《生态保护补偿条例》为制度体系的“主轴”。《生态保护补偿条例》应具体规定补偿方式、补偿标准、补偿程序等基本内容；作为贯穿制度体系的主线，要积极与上位法，如《环境保护法》《海洋环境保护法》等衔接。保证其与同位阶的特别法，如《自然保护地条例》《天然林保护条例》等就补偿依据、执行程序等问题协调统一。应引导和规范相关的地方性立法、行政规章的制定，以保障横向生态保护补偿工作高效运行。

　　第三，以地方立法、行政规章为制度体系的重要组成部分。在分类与系统补偿原则的指导下，因地制宜、科学合理地设计制度的运行机制和补偿方案；地方立法应对横向生态保护补偿的监督管理、利益相关方的责任分配、创新举措的普及推广等问题作出规定。

　　主要内容

　　第一，规范基础概念，明确横向生态保护补偿的基本特征。一要以“保护”为核心要义，即横向生态保护补偿是基于生态保护行为的补偿，以此区分广义的生态补偿。二要界定“横向”的内涵，即横向生态保护补偿法律规范调整不具有隶属关系的主体之间的生态利益关系，包括政府之间、政府与私人之间以及私人之间的生态保护补偿关系。三要明确横向生态保护补偿制度的补偿对象为生态产品，通过生态产品受益方向供给方提供补偿，作为生态产品价值实现的路径之一。四要区分不同类型横向生态保护补偿模式的法律性质。依据不同协议主体之间的法律关系的内容，确立各主体之间生态保护补偿关系的法律性质。

　　第二，设计多元化补偿机制。一是补偿主体多元化，即贯彻“受益者补偿”的原则，明确有关受益企业、社会组织及个人的生态受益者定位，制定相应的激励政策，鼓励其作为生态受益者参与到横向生态保护补偿之中。二是补偿标准多元化，即以生态贡献作为确立补偿标准的关键要素，建立起完善的横向生态保护补偿标准体系。生态贡献不仅包括为保护生态环境直接投入或间接作出的牺牲，还包括保护行为所提升的生态系统服务功能、生态产品价值等。三是补偿方式多元化。横向生态保护补偿应融入市场机制，推动公众参与，注重与民生改善、地方经济发展相结合，创新补偿方式，落实补偿效果。

　　第三，明确各方主体权利义务。一是明确生态保护者的权利义务。生态保护者作为横向生态保护补偿关系中的权利主体，有权获得相应补偿。同时也应依约定履行生态保护责任，接受生态受益者的监督，确保生态产品的持续供给。若未依约履行生态保护责任，应承担违反合同义务的法律后果。二是明确生态受益者的权利义务。生态受益者作为横向生态保护补偿关系中的义务主体，应依约定的补偿方式和补偿标准对生态保护者进行补偿。同时，生态受益者利用生态产品时不得损害国家利益和社会公共利益，并承担合理利用的义务。三是明确补偿参与者的权利义务。横向生态保护补偿参与者是指未直接参与到补偿关系中，但其对补偿制度的运行具有重要作用的主体，包括政府、企业以及公益组织、第三方机构等。政府作为补偿参与者，应当充分发挥主导作用，规范市场秩序，释放政策红利，构建资金整合平台，吸引社会资本的引入。社会公众可以通过捐助、认购等方式参与到横向生态保护补偿中。第三方机构作为补偿评估主体时，应当明确其法律责任，对其失职或违法行为应当建立追责机制。

　　与相关生态文明制度改革相协同

　　第一，与生态产品价值实现机制的相互促进。一方面，通过扩大横向生态保护补偿的落实，提升生态产品价值，健全生态产品价值实现机制。另一方面，加快完善林业碳汇、绿色标识等其他生态产品价值实现路径，提高生态产品的价值水平，反哺横向生态保护补偿的开展。

　　第二，与自然资源资产产权制度改革协同。横向生态保护补偿法律制度需要以清晰的自然资源资产产权界定为前提，因此要完善自然资源资产产权制度，明确政府、企业和个人之间的自然资源资产产权关系，建立主体之间的责任分担机制，以此保障横向生态保护补偿过程中生态产品的合理配置和交易。

　　第三，与生态损害赔偿制度、自然资源有偿使用制度之间协同。横向生态保护补偿与生态损害赔偿、自然资源有偿使用在自然资源利用过程中，对生态系统都具有一定的“补偿性”，但分别属于功能和性质不同的“支付”行为。要注重不同制度功能对生态保护所起的作用，做到“使用有偿、损害赔偿、保护补偿”，确保生态文明制度体系的科学性和一致性。同时也要注重不同性质制度之间的融合和拓展，例如在生态损害赔偿制度中引入横向生态保护补偿，以民事补偿行为部分替代履行赔偿行为，减少从赔偿到治理之间的成本，提高补偿效率和精准度。

　　第四，与生态保护修复制度协同。生态保护修复属于生态保护行为，其所产生的生态产品当属于横向生态保护补偿对象，因此要注重两种制度的有效衔接，使得生态产品可以通过横向生态保护补偿方式完成价值实现，确保生态保护修复的可持续性。来源：中国社会科学网