由于生态环境保护的广泛性、复杂性和执法主体的多元性，为提高生态环境保护综合行政执法效能，需要推进行政执法协作。由于立法规范的缺失、协作内容的多样性、协作目标的复杂性等因素影响，在生态环境保护综合行政执法协作过程中仍然存在着权责划分不清晰、协作机制不健全、协作效率不高等问题。生态环境保护综合行政执法协作可分为协助模式和协同模式，不同模式下主体关系和权限存在区别。此外，由于协作规范缺位、权限划分不明、执法目标差异等因素影响，生态环境保护综合行政执法协作中存在着协作纠纷。为此，应当明确线索移送、证据互认、联合执法等协作内容，通过制定权责清单、成立协调机构、规范协作程序等措施推进生态环境保护综合行政执法协作，妥善化解执法协作纠纷，提高执法协作效能，实现生态环境保护的整体性目标。

　　一、问题的提出

　　为了强化生态环境保护力度，我国开展了生态环境保护综合行政执法改革，逐渐探索出适合中国国情的环境保护执法道路和执法方式。根据《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）的规定，改革内容包括整合执法职责、统筹执法力量、组建执法队伍等。在具体改革实践中，生态环境保护综合行政执法改革的主要方式是组建综合行政执法队伍，相对集中行使生态环境保护领域的行政处罚权以及与行政处罚相关的行政检查权、行政强制权（以下简称“综合行政执法职权”）。然而，各地推进生态环境保护综合行政执法改革的路径选择有所不同，生态环境保护行政执法主体形态存在着差异。此外，在改革过程中，虽然各地均组建了综合行政执法队伍，但是其在开展生态环境保护综合行政执法过程中，可能需要其他执法主体配合。因此，《指导意见》明确指出，加强生态环境保护综合执法队伍与其他综合执法队伍间的执法协同，形成执法合力。需要指出的是，生态环境保护综合行政执法改革的本质是组织结构整合和执法权的再分配，其核心是整合机制选择，这一改革既涉及生态环境系统内部纵向的层级执法职责调整，也涉及外部横向的部门间执法职责整合，而本文讨论的执法协作限于外部横向层面执法职责整合后部门间的执法协作。

　　执法协作是生态环境保护综合行政执法的深层逻辑和现实选择。协同性是政府治理现代化应当遵循的基本原则之一，其强调通过协同治理盘活制度系统各要素活力，实现政府治理体系“整体功能大于部分之和”。生态环境保护综合行政执法协作是不同生态环境保护行政执法主体为了维护生态环境安全和秩序、查处生态环境违法行为而开展的行政执法配合与合作。由于生态环境治理往往呈现出跨区域、跨部门等特性，这就要求生态环境保护综合行政执法改革在有效整合执法权的基础上，积极进行跨部门、跨区域的执法协作，从而实现生态环境保护的整体性目标。但是相对于生态环境保护行政执法与刑事司法的衔接，由于立法规范的缺失、协作内容的多样性、协作目标的复杂性等因素影响，生态环境保护综合行政执法协作过程中仍然存在着权责划分不清晰、协作机制不健全、协作效率不高等问题。为此，需要根据生态环境保护行政执法协作过程中执法主体间关系，对执法协作形式进行类型化，厘清不同协作模式下执法主体间关系和权限，明确行政执法协作的具体内容和实现途径，并针对执法协作纠纷及其产生原因建立纠纷化解机制，提升生态环境保护综合行政执法协作的效果，实现生态环境保护的整体性目标。

　　二、 生态环境保护综合行政执法协作的主体与模式

　　随着我国生态环境保护综合行政执法体制改革的推进，生态环境保护执法机构和队伍进行了调整，组建了不同形式的生态环境保护综合行政执法队伍，整个环境行政执法体系得到了系统性的重构，与之相适应，生态环境保护行政执法协作主体也发生了变化。为了更好地推进执法协作，需要明确生态环境保护综合行政执法协作的主体，在此基础上总结执法协作模式，并阐释不同模式中执法主体的关系和权限。

　　1. 生态环境保护行政执法主体的类型梳理

　　生态环境保护行政执法涉及农业、国土、海洋、自然资源等领域的行政执法事项，生态环境保护行政执法权与其他行政机关的权力存在较多的重叠。1989年出台的《中华人民共和国环境保护法》确立了分散的生态环境保护行政执法体制，即环保部门作为“主管部门”负责生态环境问题的监管与执法，其他部门作为“相关部门”负责各自领域内生态环境问题的监管与执法。自2016年开始，我国在纵向和横向两个维度上推进生态环境保护综合行政执法改革：在纵向维度，生态环境保护行政执法权向市县下移，强化生态环境保护的属地执法，各级人民政府的环保部门是生态环境保护行政执法主体；在横向维度，整合涉及生态环境保护的行政执法队伍和力量，组建生态环境保护综合行政执法队伍。

　　由于各地生态环境保护综合行政执法改革的范围和模式不同，生态环境保护综合行政执法队伍呈现出不同的形态。具体而言，各地开展的生态环境保护综合行政执法改革主要呈现以下两种模式：第一，生态环境保护领域内的综合行政执法改革，即整合环境保护、农业、林业等不同部门行使的生态环境保护行政执法权，成立生态环境保护综合行政执法队伍，统一行使与生态环境保护相关的综合行政执法职权，而农业、林业等部门不再行使相应的行政执法权，如广东、山西等地开展的生态环境保护综合行政执法改革。由于实行“局队合一”，生态环境保护综合行政执法队伍以本级生态环境部门的名义行使综合行政执法职权，执法主体为生态环境部门。第二，一支队伍管执法，即在综合行政执法改革范围内，由组建的综合行政执法部门统一行使生态环境保护、市场监督、交通运输等领域的综合行政执法职权，而生态环境保护、市场监督管理、交通运输等部门不再行使相应的综合行政执法职权，如海南省推进的综合行政执法改革。由于综合行政执法部门统一行使改革范围内的综合行政执法职权，因而综合行政执法部门是生态环境保护执法主体。

　　此外，在生态环境保护综合行政执法协作过程中，还可能会涉及其他行政执法主体：第一，乡镇人民政府、街道办事处。根据新修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十四条之规定，部分行政处罚权可以交由乡镇人民政府、街道办事处行使。而根据《河北省生态环境保护综合行政执法事项指导清单（2020年版）》《海南省乡镇和街道行政处罚事项清单》等规定，部分乡镇人民政府、街道办事处已成为生态环境保护行政执法的适格主体。第二，海警机构、海事机构等海洋环境执法主体。生态环境保护的范围包括陆域和海域，根据《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国海警法》等规定，海警机构、海事机构享有海洋环境保护执法权。由于海洋环境保护可能会涉及陆源污染，因而可能会成为生态环境保护综合行政执法协作的主体。第三，其他领域的综合行政执法队伍。根据《行政处罚法》第十八条之规定，我国在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行综合行政执法体制改革，因而会存在不同的综合行政执法队伍。《指导意见》明确指出，“加强生态环境保护综合执法队伍与市场监管、文化市场、交通运输、农业、城市管理等综合执法队伍之间的执法协同”，因而其他领域的综合行政执法队伍也可能是生态环境保护综合行政执法协作的主体。第四，海洋、国土、农业、水利、林业等部门。根据《指导意见》，海洋、国土、农业、水利、林业等部门应当将其生态环境保护的执法事项和执法权转移至生态环境保护部门，但是这些部门仍然履行生态环境保护领域的事中事后监督职责，仍享有相关执法权，因而其可能成为生态环境保护综合行政执法协作的主体。

　　2. 生态环境保护综合行政执法协作的模式划分

　　由于生态环境保护行政执法协作涉及多个行政执法主体，如果各执法主体的权限划分不清晰，将会影响生态环境保护综合行政执法协作的开展。为了推进执法协作，应根据执法协作中的主体关系将执法协作进行类型化，提炼执法协作模式，理顺不同协作模式中的主体间地位及其权限。

　　在生态环境保护综合行政执法协作中，参与执法协作的主体间呈现出两种不同类型的关系，即执法主体间的平等关系与不平等关系。根据执法协作主体间关系的不同，可以将生态环境保护综合行政执法协作类型化为协助模式和协同模式。协助模式是指在生态环境保护综合行政执法中，某一执法主体基于法律上或事实上的原因无法有效完成执法任务，出于履职需要而请求其他执法主体予以帮助，被请求主体在其法定职责范围内辅助请求主体完成其相关职责的执法模式。由于生态环境保护综合行政执法改革将监管权与执法权分离，加之生态环境保护问题类型多样、成因复杂、覆盖面广，因而在生态环境保护综合行政执法过程中，可能存在部分执法信息由其他行政主体掌握、执法事项专业要求高等情况，需要其他执法主体的协助。

　　协同是指任何系统中都分布着若干子系统，各子系统的互动与协作能够对系统产生整体效应或集体效应。在社会公共事务管理领域，协同治理理论强调不同状态的参与者可以达成共识，充分发挥各自作用，寻找解决问题的最佳途径，从而实现整体效益的最大化。由于范围的广泛性、事项的复杂性、主体的多元化等因素影响，生态环境保护综合行政执法主体间应加强沟通协作，推动执法资源的有机整合，在处理复杂执法事项时能够进行深度分工。因而生态环境保护综合行政执法协同模式可以理解为相对独立的行政执法主体之间相互协调配合、相互支持，形成各种合作互动关系和相互协作机制，以达成生态环境保护的执法目标。相对于协助模式，协同模式适用于较为复杂或覆盖较广的生态环境执法事项，其能够更好地协调各执法主体间关系，使之能够在相互合作、相互协调下共同完成生态环境保护的目标。在生态环境保护综合行政执法过程中，协同模式主要体现为生态环境保护综合行政执法队伍与其他综合行政执法队伍以及海洋、国土、农业、水利、林业等部门之间的协作。

　　3. 不同协作模式中主体间关系与权限

　　（1）协助模式中主体间关系与权限

　　在协助模式中，被请求主体与请求主体之间不存在行政隶属关系，即执法协助发生在无隶属关系的不同级别或同一级别的生态环境保护执法主体之间。一方面，请求主体是生态环境保护综合行政执法主体，被请求主体可以是其他区域的生态环境行政执法主体，也可以是本区域的其他执法主体。另一方面，各执法主体之间不存在隶属关系。如果被请求主体与请求主体之间存在隶属关系，职权分配可能会重叠，履行职责时被请求主体可能有执行命令的义务，因而不需要通过行政协助填补职权空白，被请求主体也不存在拒绝协助的空间。此外，如果不同生态环境保护执法主体之间不存在命令与服从、指挥与监督的行政隶属关系，但是存在着业务指导关系，也可能会发生行政协助，如《广东省环境保护条例》第四条规定的生态环境保护部门与乡镇人民政府、街道办事处之间的协助。协助模式的典型特征是辅助性，即被请求主体实施的执法行为旨在辅助和补充请求主体开展的执法行为，因而请求主体与被请求主体还存在着执法地位不平等的关系，即执法过程中存在着主从关系，其中请求主体是执法主体，其实施的执法行为是主行为，而被请求主体是协助主体，其实施的执法行为是从行为，如《海南省综合行政执法协作暂行规定》第四条规定的市县综合行政执法部门与业务主管部门之间的协作。

　　在生态环境保护综合行政执法协助模式中，由于执法主体间的关系存在着不同，其在生态环境保护违法行为查处时享有的权限也具有差异。具体而言，请求主体是生态环境保护综合行政执法主体，对生态环境违法行为享有管辖权，可以依法作出处理决定。对于被请求主体而言，由于请求主体请求其协助执行的是生态环境保护违法行为查处中的部分工作而非整体，即被请求主体实施的从行为针对的是整个执法任务中的某一具体事务，被请求主体对于整个执法任务应当没有行政权限，其在执法协作过程中的执法权受其法定职责以及协作内容的限制。

　　（2）协同模式中主体间关系与权限

　　生态环境保护综合行政执法协同模式下，参与协同的各执法主体的地位是平等的，即不存在隶属关系的各执法主体通过平等协商的方式达成合意，建立平等互助、相互配合的协作关系，以完成生态环境执法的任务和目标。具体而言，在协同模式下，各执法主体间存在着递进式关系，即各执法主体职能衔接，其作出的执法行为发生在生态环境保护违法查处过程中的不同环节，并共同完成整个执法活动和任务，如在中国海警局与自然资源部等部门共同开展的“碧海2020”海洋生态环境保护专项执法行动中，生态环境部门对海洋倾废活动实施监管，生态环境保护综合执法队伍发现非法倾废行为后移交海警处置。此外，生态环境保护综合行政执法协同过程中，各执法主体还可能存在着并列式关系和作用，即各执法主体不存在职能衔接关系，按照各自职责和权限范围共同完成生态环境保护违法行为查处的不同内容，如在“碧海2020”海洋生态环境保护专项执法行动中，对于破坏海洋自然保护地生态和资源的违法行为，海警机构依法开展执法检查和处罚，但对于其中发生在海洋自然保护地向陆一侧的违法行为，由各级自然资源、生态环境等主管部门进行查处。

　　在生态环境保护综合行政执法协同模式中，由于执法主体间的法律地位是平等的，其执法权限主要根据相关法律法规的规定进行确定。但是需要指出的是，在界定协同模式下各执法主体的执法权限时，除了遵守相关法律法规关于职权划分的规定，还应将功能主义理论中的分工和协调原则作为协同模式中执法主体权限划分的指引，遵循效能导向，即不仅应基于行政任务客观的专业分化，还需要考虑到特定任务的效果或后果的预测性考量，确保执法的有效性。以生态环境综合行政执法机构与业务主管部门为例，综合行政执法权力配置功能体现在将以政策宏观指导为特征的“掌舵”职能和以规则微观执行为特征的“划桨”职能区分开来。生态环境保护综合行政执法体制改革将分散的生态环境保护综合行政执法职权从海洋、国土、农业、水利、林业等部门中剥离出来，由生态环境保护综合行政执法队伍集中统一行使。但是，海洋、国土、农业、水利、林业等部门仍承担生态环境监管职责，两者的职能仍会产生紧密联系甚至存在着重叠，然而由于二者的定位与功能侧重不同，其职权应存在差异。

　　三、 生态环境保护综合行政执法协作的内容与路径

　　为了充分发挥生态环境保护综合行政执法协作的作用和功能，参与执法协作的各执法主体间需要进行沟通和协调，协同解决生态环境保护执法协作中的问题，统一执法标准和规范，共同完成生态环境保护协同治理的目标。为此，需要进一步明确生态环境保护综合行政执法协作的方式和路径，以确保执法协作机制运行的有效性和协调性。

　　1. 生态环境保护综合行政执法协作的主要内容

　　生态环境保护综合行政执法协作由于涉及不同执法主体以及不同执法事项，因而在执法协作内容和方式上具有多样性。为了规范和推进执法协作活动的开展，应当明确生态环境保护综合行政执法协作的主要内容。但是如前所述，生态环境保护综合行政执法中的协作模式可类型化为协助模式和协同模式，两种模式在信息共享、线索移送、证据互认、联合执法等方面既存在共同之处，也有所区别。

　　第一，信息共享。由于生态环境保护执法事项涉及审批、监管、执法等不同环节，生态环境综合行政执法协作涉及不同的执法主体，且不同执法主体掌握的执法信息差异性以及信息载体的分散性，决定了推进生态环境保护综合行政执法协作必须加强信息共享，以提升执法协作的效能。在协助模式下，被请求主体在其法定职责范围内履行协助义务，因而信息共享的内容和范围较为有限。但在协同模式下，由于生态环境保护执法目标和任务的达成需要各执法主体间的协调与配合，因此信息共享是推进执法协作的基础和前提。收集与沟通丰富有效的信息，要求打破阻碍政务大数据共享的壁垒。为此，生态环境保护综合行政执法主体应当加强信息化、数据化建设，及时将执法信息上传执法信息系统，推进生态环境审批、监管部门信息系统的互联互通，共享生态环境行政执法信息。与此同时，与生态环境保护相关的政府部门应当及时将行政许可、行政检查等信息抄告给执法主体，实现生态环境审批、监管和执法的联动机制。

　　第二，线索移送。在生态环境保护综合行政执法协作过程中，无论是协助模式还是协同模式，由于存在着不同的执法主体，且执法主体间在生态环境违法行为查处过程中存在着职权的分工，因而在违法行为管辖权确定的情况下，存在着将案件线索及有关材料及时移送至享有管辖权的执法主体进行处理的问题，如山东、甘肃等多地已建立起生态环境保护综合行政执法线索移送机制。在线索移送方面，执法协作的核心和关键是线索移送的标准和要求，即发现生态环境违法线索时，满足何种标准或者要求方可移送。在协助模式下，由于协助主体在生态环境保护执法过程中仅起到辅助作用，因而其发现违法行为线索后，应当及时移送享有管辖权的执法主体，由受移送执法主体对违法行为线索进行调查和处理。但在协同模式下，尤其是综合行政执法职权转移至生态环境保护综合行政执法队伍的情形下，执法主体间在线索移送方面存在着分工。例如，在综合行政执法职权移送后，海洋、国土、农业、水利、林业等部门仍享有监管职责，因而在发现违法行为线索后，应当对其进行初步调查，确认存在违法行为后方可以书面形式移送案件线索，并附有载明涉嫌行政违法行为发生或者发现时间、地点、基本情况的书面说明和相关证据材料。此外，当海洋、国土、农业、水利、林业等部门在行业监管过程中，发现正在发生的生态环境违法行为时，应当及时制止并通知具有执法权的主体到场查处，且为了防止证据可能灭失或者以后难以取得，还可以依法采取措施固定证据，并随违法行为线索移送至综合行政执法部门依法处理。

　　第三，证据互认。证据互认是指参与生态环境保护综合行政执法协作的执法主体，对其他执法主体依法收集的证据予以认可和使用。在生态环境保护综合行政执法协作中，无论是协助模式还是协同模式，由于查明案件事实的需求与证明资源有限性之间存在根本性矛盾，且构成生态环境保护违法案件的主要或次要事实存在竞合或牵连，执法过程中不可避免地出现同一证据重复使用现象，而行政执法证据的标准和认定具有统一性，因此，证据互认是生态环境保护综合行政执法协作的重要内容之一。在实践中，部分地区已初步建立跨部门、跨地域、跨层级的证据共享互认体系，如浙江省临海市推广“行政执法证据共享”应用，打通检查和处罚的证据互认共享通道。由于证据互认涉及证据收集主体与证据使用主体的分工，因而为提升生态环境保护综合行政执法协作效率，应当对互认的证据进行规范。具体而言，生态环境行政执法主体间互认的证据应当符合行政执法证据取证和认证的基本原则和要求，由适格主体依据法定职权和法定程序收集，收集的证据应当符合法定的形式。此外，由于生态环境保护违法行为的复杂性和特殊性，取证应及时进行，在满足证据材料客观性以及与待证事实之间关联性的前提下，全面收集与生态环境保护违法事实相关的证据，从而便于使用证据的主体能够作出合法、合理的执法决定。

　　第四，联合执法。联合执法是指由一个部门牵头，邀请相关部门参加，或两个或几个职能相似或有交叉的部门共同实施对社会经济文化事务的管理和监督检查。在生态环境保护综合行政执法协作过程中，联合执法有助于及时协调和整合各执法主体的力量，明确各执法主体间的权限分工，进而提升生态环境保护综合行政执法的效果。根据《生态环境部关于优化生态环境保护执法方式提高执法效能的指导意见》规定，对于部分涉及其他部门执法主体的生态环境保护违法案件，应采取部门联合执法、联合挂牌督办等方式。联合执法是不同执法主体共同参与的执法活动，因而生态环境保护联合行政执法主要发生在协同模式下。由于生态环境违法行为存在着污染环境行为和破坏生态行为的区分，因而联合执法具有不同的表现形式，主要包括联合监管、联合检查、联合巡逻等。此外，开展生态环境联合执法的主体可以事前制定联合执法计划，明确联合执法的区域、时间、任务和分工等。联合执法过程中，如果发现涉嫌生态环境违法行为，应当及时报告并根据违法行为的类型以及各执法主体的权限依法予以处理。

　　2. 生态环境保护综合行政执法协作的实现路径

　　如前所述，由于生态环境保护综合行政执法协作涉及的执法主体具有多元性，因而在明确执法协作主要内容的基础上，应当围绕执法协作的目标和要求，明确相应的推进措施，提高生态环境保护综合行政执法协作的实施效果。

　　第一，建立执法事项权责清单制度。权责法定是生态环境保护综合行政执法协作的基础，参与协作的执法机关均应根据权责法定的要求，明确其职责范围和权力边界。但是由于执法协作主体的多元性，加之相关立法规定的模糊性，导致执法协作过程中可能会出现权责不清，甚至是权限冲突的现象，而权责清单制度是破解上述难题的有效手段。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025）》中明确指出，“全面实行政府权责清单制度，推动各级政府高效履职尽责”。权责清单包括权力清单和责任清单，权力清单通过权力公开以实现权力监督和控制，责任清单通过明晰责任以防范懒政、怠政等行政不作为。不同协作模式下权限划分只是明确了不同执法主体的地位和作用，并未明确各执法主体在生态环境保护综合行政执法协作中的具体权责。以协同模式为例，协同模式中各参与主体都享有执法权，而法律规范不可能事无巨细地对各协作主体的权责划分均作出具体规定，因而各协作主体享有的执法权可能存在重叠，针对某一具体监管事项容易引发管辖权争议。而通过权责清单的形式，划定协作中各主体权力界限，有助于明确各主体在执法协作中的具体权限与分工，从而能够更好地推进执法协作活动的开展。具体而言，生态环境保护综合行政执法协作主体应当根据法律法规和政府规章的规定，系统梳理其享有的职权和应当履行的职责，通过清单形式确认并公开。在制定权责清单的过程中，如现有法律规范规定不清、权责分配不明时，相关执法主体应当相互协商，或者提请共同上级部门对权责划分进行明确。此外，还应当建立权责清单动态调整制度，根据法律法规和政府规章的变动对权责清单进行及时的调整。

　　第二，成立权威高效的议事协调机构。在政府治理过程中，议事协调机构能够降低部门协作成本，应成为政府治理的常选项。在各地开展综合行政执法改革过程中，由于涉及综合行政执法部门与业务主管部门之间的协作，成立议事协调机构推进执法协作成为各地综合行政执法的重要选项，如《浙江省综合行政执法条例》第四条明确规定省综合行政执法指导机构承担全省综合行政执法的统筹协调、规范指导和监督等工作。生态环境执法保护综合行政协作过程中，尤其是在执法协同模式下，可能涉及不同区域和不同类型的执法主体，加之各执法主体间的权限存在着差异，为了推进执法协作活动的开展，应当成立议事协调机构。议事协调机构是统筹推进、指导协调执法协作的临时性机构，其可以根据执法协作开展的层级或者领域进行设立。在实践中，地方设立的议事协调机构包括领导小组、指挥部、工作专班等形式，其中，领导小组主要定位于协调生态环境综合行政执法过程中的部门关系与重要问题，指挥部则往往出现于“急、难、险、重”的工作任务之中，主要的职责是决策，而工作专班针对某项具体工作而设立，将责任分解到个人，主要职责是促进具体工作的执行.由此，议事协调机构的职责主要包括协调和指导执法协作活动、化解执法协作纠纷、开展执法协作活动评估、提出推进执法协作活动的意见和建议等，不同类型的议事协调机构因功能定位不同其职责存在一定区别。

　　第三，签署生态环境保护执法协作协议。一个强有力的约束性协议体系对于规范政府行为和促进生态环境管理的协调非常重要。在协助模式中，由于行政协助的条件、协助的程序与拒绝协助的情形等在立法层面并未进行明确规定，加之地方利益分化形成的地方保护主义，执法协作的效果并不理想。而将契约制度引入行政协助中，通过约定义务来约束行政协助相关主体，有助于充分发挥协助的作用。在协同模式中，由于协作主体可能存在职权重叠，容易引发管辖权纠纷，通过协议形式明确执法协作过程中各主体的职责分工与协作要求等，有助于减少协作中纠纷的产生。因此，签署生态环境保护综合行政执法协作协议的主要目的是，通过明确各执法主体在执法协作过程中的职责分工、协作内容、协作要求、协作程序等内容，提升执法协作的效果。

　　第四，建立执法协作程序规范。在生态环境保护综合行政执法协作过程中，不管其选择何种协作模式，由于涉及不同性质的执法主体以及不同类型的执法权限，为了规范执法协作活动的开展，应当对执法协作程序予以明确。为此，应当明确协作程序的基本原则，确立平等协商、程序中立、程序公正等内容与要求。由于生态环境保护综合行政执法协作要求不同的执法主体共同参与执法活动，执法协作过程中应当坚持平等协商的基本原则，促进协作活动过程中共识的达成，而程序中立性强调各执法主体在协作过程中不应过分考虑部门利益，而应以客观公正的方式进行，从而形成执法合力。此外，还应当对执法协作过程中的主要行为的程序规范予以明确，从而提升执法协作的规范化水平。以线索移送为例，由于我国现行法律法规缺乏对线索移送的明确规定，导致生态环境保护综合行政执法协作过程中线索移送主体、移送程序、移送要求的不明确，进而影响了执法主体在违法行为查处过程中的分工协作。为此，可以明确在生态环境保护综合行政执法过程中，无管辖权的执法主体发现生态环境违法行为线索后，应当及时通过书面形式将违法线索移送至有权机关依法查处。受移送机关在接收移送的线索后，应及时进行审核，有管辖权的，应当及时处理并将处理结果反馈给移送机关。

　　第五，建立执法协作评估机制。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》规定建立健全法治政府建设指标体系，强化指标引领，而开展法治考核能够解决法治建设的动力问题。开展生态环境保护综合行政执法协作评估，有助于了解执法协作开展的情况，总结协作过程中存在的问题与困境，进而明确协作机制完善的内容与方向。在生态环境保护综合行政执法协作评估机制中，其核心是建立科学、合理的评价指标体系，而评价指标包括客观指标和主观指标，其中客观指标可以围绕执法协作过程中执法队伍规模、执法清单制定、协作活动频次、执法规范水平、执法纠纷数量等规则性、可量化的内容进行设计，而主观指标应当围绕协作目标、协作效果、公众感受等无法量化的内容进行设计，且应当提高主观指标在评估指标体系中的权重，从而全面反映生态环境保护综合行政执法协作的效果。需要注意的是，针对不同的执法协作模式，评价指标体系的设计应存在不同的侧重，应围绕不同模式下核心协作内容进行指标设计。此外，还应当注重生态环境保护综合行政执法协作评估程序的公正性以及评估结果的运用，其中程序的公正性强调通过中立、客观的主体和方式开展评估，并注重根据评估结果对执法协作过程中暴露的问题进行有针对性的整改和完善，从而更好地推进执法协作活动的开展。

　　四、 生态环境保护综合行政执法协作纠纷的化解

　　在生态环境保护综合行政执法协作过程中，由于主体的多元性、立法未能适应改革需求以及执法权限和执法目标的差异性，可能会产生争相管辖、推诿管辖等执法权限冲突而引发的纠纷，协作纠纷会影响执法协作的效果，因而执法协作过程中应建立有效的协作纠纷化解机制。

　　1. 生态环境保护综合行政执法协作纠纷及其产生

　　（1）执法协作纠纷的主要体现

　　结合生态环境保护综合行政执法协作实践，执法协作纠纷主要产生在执法管辖和协作过程两个阶段。在执法管辖方面，执法主体由于权限划分，尤其是综合行政执法体制改革后综合行政执法职权的划转，可能导致执法主体间的管辖争议，其主要体现为争相管辖和推诿管辖。争相管辖是指两个或两个以上的执法主体均主张对执法事项的管辖权。推诿管辖是各执法主体均否认对执法事项享有管辖权，尤其是执法协同模式下，在综合行政执法体制改革后执法权转移导致管辖权不明时，可能会出现针对生态环境违法行为推诿管辖的现象。

　　在生态环境保护综合行政执法协作过程中，由于执法依据差异、协作程序不畅等因素影响，也可能产生协作纠纷。在执法依据方面，由于涉及生态环境保护的法律法规数量较多，且不同执法主体作出执法行为适用的依据存在着差异，可能出现因执法依据规定重叠或者空白而引发的执法纠纷，或者因适用不同执法依据导致执法程序衔接不畅而引发执法纠纷。在执法协作过程方面，由于我国目前缺乏执法协作的具体规定，各地探索执法协作采取的措施也不尽相同，加之执法协作协议对具体协作内容与程序约定的不明确，导致执法协作过程中可能出现权限分工、行为规范等方面的纠纷。以线索移送为例，由于生态环境保护违法行为具有发生领域广、涉及专业技术性强等特点，执法协作主体如果对于移送时间、移送标准、移送期限等没有具体明确的约定，移送过程中可能会出现争议。

　　（2）行政执法协作纠纷的原因探究

　　生态环境保护综合行政执法协作纠纷产生的原因主要包括规范缺失、协作机制不健全、执法目标差异等。具体而言，我国现行涉及生态环境保护、综合行政执法改革的法律法规以及相关规定，对执法协作的规定较为原则，缺乏关于协作内容、协作方式、职权划分等具体性规定，难以规范生态环境保护综合行政执法协作活动的开展。如前所述，在协助模式下，由于对行政协助的条件、协助的程序与拒绝协助的情形等在立法层面并未进行明确规定，导致部分被请求主体怠于协助。而相关执法主体建立的生态环境保护行政执法协作机制中，尤其是签署的协作协议或者备忘录中，主要涉及协调机制、协作内容、沟通机制等，而对协作过程中的职权划分、协作程序以及权限冲突等缺乏具体的规定。

　　此外，在生态环境保护综合行政执法协作过程中，尤其是在综合行政执法体制改革的背景下，由于不同执法主体执法权限的不同，其执法协作的任务和目标存在着差异性，导致协作中可能出现不同的价值判断，当执法利益冲突无法有效协调时，就易引发协作纠纷。具体而言，在生态环境综合行政执法协作过程中，尤其是协同模式下，对生态环境违法行为作出处罚决定的执法主体是法定的，其他协作主体主要承担配合义务，受自身执法力量、执法任务以及考核评价等因素的影响，执法整体意识与协作观念有待进一步提升，关注的焦点限于与自身执法权限相关事项，导致其开展的执法协作活动难以满足协作目标达成的需要，进而引发纠纷。

　　2. 生态环境保护综合行政执法协作纠纷的化解方式

　　通过建立议事协调机构、完善执法协作规范、细化协作协议等方式，明确生态环境保护综合行政执法协作中各主体的职责，有助于预防执法协作纠纷的发生，但是执法协作纠纷的发生具有必然性。为了更好地推进生态环境保护综合行政执法协作，应及时有效地化解执法协作纠纷。

　　第一，执法协作主体间协商。协商治理理论是从协商民主的意义上对治理进行了重塑，将协商民主向生态治理领域扩展，可以作为实现生态民主和生态文明的重要路径。实践中，国外在流域环境治理中已广泛运用协商治理的理念和方法开展协作，如美国的州际流域协议管理机构、欧盟等国家的联席会议等。在生态环境保护综合行政执法协作纠纷发生后，沟通协商是协作主体间化解协作纠纷、强化执法共同体的最直接、有效的方式。具体而言，在执法协作纠纷发生后，纠纷双方应当积极主动地进行沟通，在各自法定职责范围内提出解决方案并付诸实施。此外，执法协作主体应当围绕纠纷内容和产生原因，结合生态环境保护综合行政执法协作的要求以及协商内容的实施效果，补充协作协议或者备忘录，对协商内容进行固化，完善执法协作机制，从而减少执法协作纠纷的产生。

　　第二，议事协调机构的协调。如前所述，由于参与生态环境保护综合行政执法协作的主体之间相互独立，不具有行政上的隶属关系，在出现协作纠纷时，仅通过双方的沟通协商可能难以达成一致意见，此时就需要议事协调机构的介入。成立议事协调机构是化解协作纠纷，推进执法协作的重要选项。如果生态环境保护综合行政执法协作主体间建立了议事协调机构，应当发挥议事协调机构在协作纠纷化解中的作用。当执法协作主体间无法通过协商达成纠纷化解一致意见时，纠纷双方均可以提请议事协调机构进行协调。需要指出的是，由于议事协调机构是临时性机构，虽然在推进生态环境保护综合行政执法协作过程中赋予了其相应的工作职责，但是由于其并不具有行政主体地位，因此其作出的协调意见或建议对协作主体不具有强制性约束力。为此，可以建立议事协调反馈机制，将议事协调意见或建议及时反馈给执法协作主体及其上级部门，并将执行情况纳入执法协作工作考核评价体系，从而提升议事协调机构在生态环境保护综合行政执法协作中的地位和作用。

　　结语

　　受生态环境治理复杂性、执法事项多样性等因素影响，执法协作成为生态环境保护综合行政执法的深层逻辑和现实选择，并制约着生态环境综合行政执法改革的效果。在改革实践中，虽然各地采取了相关措施推进生态环境保护综合行政执法协作，但是受多种因素影响，实施效果有限，因而需要在科学划分执法协作权限的基础上，推进执法协作的类型化，明确不同模式下执法协作的具体内容和实施路径，并妥善化解执法协作纠纷。需要指出的是，由于协作主体的多元性和协作目标的差异性，生态环境保护综合行政执法中的协作内容与方式具有多样性，需要根据协作目标和任务进行具体判定，并完全不限于信息共享、线索移送、证据互认、联合执法等内容。此外，在生态环境保护综合行政执法协作过程中，协作活动的有效实施依赖于各执法主体的沟通与配合，因而需要强化协作协议、协作备忘录的约束作用，明确协作权限、协作程序、协作规范、纠纷化解等具体内容，并通过健全的协调反馈和实施评估机制提升执法协作的效果和水平。来源：行政执法研究