7月，2016年第一批中央环境保护督察全面启动，对内蒙古、黑龙江、江苏、江西、河南、广西、云南、宁夏等8地开展环保督察工作。

　　从环保部门牵头到中央主导，从以查企业为主转变为“查督并举，以督政为主”，我国环境监管模式出现重大变革。

　　截至11月23日，8地环保督察情况反馈全部公布，共问责3422人，约谈2176人，罚款1.98亿元。力度如此之大的环保督察传递出哪些信号？

　　配置

　　省部级干部任督察组组长

　　此次环保督察是新环保法实施以来首次大规模“重拳出击”。2015年7月，中央深改组会议审议通过《环境保护督察方案(试行)》，首次提出环境保护“党政同责”、“一岗双责”，这意味着地方党委将与政府一道接受监督，督察的内容也从“督企”到了“督政”。督察结束后，重大问题要向中央报告，督察结果将作为对领导干部考核评价任免的重要依据。

　　从今年起，中央环保督察组计划用两年左右时间对全国各省区市全部督察一遍。去年12月底到今年2月，中央环保督察试点的首站选在了河北。随后在今年7月，第一批中央环保督察组开始密集进驻内蒙古、黑龙江、江苏、江西、河南、广西、云南、宁夏8地。相较之前的环保监督检查，此批中央环保督察呈现出“层级高”和“权威性”的特点，足见中央对此的重视程度。

　　“层级高”首先体现在督察组成员上，根据安排，督察组组长由现职或近期退出领导岗位的省部级干部担任，副组长由环保部现职副部级干部担任。例如，派驻内蒙古的中央第一环保督察组由全国人大环资委主任委员陆浩任组长、环保部副部长翟青任副组长；派驻江苏的中央第三环保督察组由全国政协经济委员会副主任吴新雄任组长，环保部副部长赵英民任副组长；派驻宁夏的中央第八环保督察组，由全国人大环资委副主任委员蒋巨峰任组长；派驻广西的中央第六环保督察组由住建部原部长姜伟新任组长，环保部副部长黄润秋任副组长。

　　“层级高”还体现在督察对象上，此次督察将省级党委和政府及其有关部门作为环境保护督察的主要对象。8个督察组进驻期间，共与195位省级领导、136位省级有关部门和地市党政主要负责人进行个别谈话，调阅各类资料2.3万余份，对84个市(州、盟)开展下沉督察或补充督察，现场抽查各类点位1500多个，梳理党政领导干部生态环境损害责任追究问题100个。

　　中央环保督察组的设立实现了环保层面的跨区域督察。华中科技大学国家治理研究院院长欧阳康告诉北京青年报记者，我国生态环境监督体系正在发生变革，中央对全国各地的生态环境状况从上到下直接地开展系统监督，是出于克服地方保护主义的考虑。当前地方的一些领导，往往关注眼前的利益、眼前的政绩，不太关心绿色发展的问题，所以需要从建立健全监督体系方面来解决这个问题。换言之，就是要督促地方政府和环保部门解决“想管管不了、想查不敢查、查了处理不了”的问题。

　　发现

　　有地方党委班子一年不研究环保

　　根据第一批中央环境保护督察的反馈结果，共计3422人被问责，多数给予党纪政纪处分，310人因破坏生态和污染环境被拘留，2176人被约谈，罚款总额1.98亿元。“不作为、慢作为、党政同责落实不到位、自然保护区生态功能基本丧失”等是多个省份的共性问题。

　　在对内蒙古自治区的反馈中，中央环保督察组明确表示：“很多地方干部没有认识到绿水青山就是财富，一些地区生态破坏情况令人心痛。”督察反馈指出，内蒙古自治区半数盟市党委常委会很少专题研究环境保护，有的甚至一年间没有研究环境保护问题。而对河南的反馈结果中也指出，河南省不少干部存在诸如短期内牺牲环境换取增长不可避免、大气污染严重主要受外部条件影响等认识上的错误和偏差。由于认识存在误区，导致环保工作压力传导不够到位，推进落实不够有力。以油品供应为例，2015年河南供应柴油中超过75%为普通柴油，导致大量达不到国四标准的普通柴油作为车用柴油使用，全省油气回收治理工作完成时限一拖再拖，截至督察时仍有近半任务没有完成。

　　空气质量亦是此次环保督察关注的重点。河南省的郑州市、濮阳市、新乡市，黑龙江省的哈尔滨市，宁夏的银川市、石嘴山市，内蒙古的呼伦贝尔市，江苏省的徐州市均因大气污染状况被“点名”。反馈指出，郑州空气质量在全国74个重点城市排名中，从2013年倒数第十位一路下滑到2016年上半年倒数第三位。而宁夏2014年、2015年PM10年均浓度分别比2013年增长20.6%和21.8%，连续两年未完成国家大气考核任务。

　　自然保护区环境破坏的问题在多个省份也有明显表现。例如黄河湿地保护区三门峡段有多家企业无序开采，盐城国家级珍禽自然保护区内违法进行多种开发活动，鄂尔多斯遗鸥国家级自然保护区生态功能基本丧失。

　　此外，督察反馈指出，在应对环境保护督察方面，部分地区例如河南商丘市有关基层单位采取简单粗放做法，产生了不良社会影响。此前有媒体报道，在中央环保督察组进驻河南期间，商丘市城管部门曾下发通知，要求市内所有大排档、烧烤店等饭馆全部关门，让“吃饭成了商丘市民的一大难题”，引发店主及市民不满。

　　“如此大规模的环保督察，而且做出如此严肃的反馈和处理，这是有中国特色的一个创新。”欧阳康评价说，从反馈的意见来看，查得很细，提出的问题非常严峻和突出。它将促使全国各地对于环保问题的忽略状态和自发状态转向一种高度自觉和可调控的一个状态，在当前的国情下显得非常重要、非常必要也非常及时。在某种意义上，也许给世界各国的绿色发展及其监督体系建设提供了一个新的途径和案例。

　　北青报记者还了解到，第二批中央环境保护督察的省份名单将于近期公布。

　　变化

　　解决企业多年异味扰民问题

　　中央环保督察组入驻后有哪些变化？

　　北青报记者发现，地方纪检监察机关与督察组相配合。“凡是中央环境保护督察组转办的环保违法违纪问题，有一起、坚决查处一起。”江苏省纪委书记弘强表示。中央第三环保督察组进驻以来，江苏省纪检监察机关积极配合环境保护督察工作，及时成立环保督察专项问责工作小组，各市、县迅速成立专项工作小组，健全问责机制体制，层层跟进，传导压力，并主动和省政府环保督察协调联络组保持沟通，及时了解环保督察各项要求及转办问题清单，建立环保督察周报告制度，并通过召开新闻发布会公布查处整改情况。

　　地方各部门联合形成治污合力也是中央环保督察组带来的一大变化。

　　位于内蒙古的北方药业有限公司建成投产后，由于布局不合理，处于城市上风向，异味扰民等问题长期受到群众举报。2013年以来，自治区各级环境保护部门共收到关于北方药业的投诉达143件，且呈逐年增多趋势。在此期间，内蒙古自治区、呼伦贝尔和牙克石三级环境保护部门对北方药业实施行政处罚29次，都未能解决该企业异味扰民的问题。

　　环保督察组进驻期间，收到关于北方药业环境污染的投诉80次，几乎天天都有，最多时一天投诉达24次。督察组在内蒙古自治区政府有关人员陪同下进行了现场检查，检查中发现北方药业厂区内腐臭扑鼻，所属生力源肥业公司涉嫌在厂区东北侧洼地违规填埋工业固体废物，督察组当场要求调用现场的挖掘机挖开覆盖的石块和土方，最终查实生力源肥业公司违规填埋北方药业委托处置的废菌渣1万余吨，违规填埋区域占地约4000平方米，埋深2至3米。

　　7月24日，呼伦贝尔专门召开市委常委会，迅速安排市环保局和公安局组成专项调查组进行调查，对北方药业和生力源肥业公司5名监管人员实行监视居住，2名高管人员进行取保候审。全面排查出北方药业27项突出问题，其中涉及环境保护方面11项，并依法对其采取停产整治措施，明确达不到整改要求不能复产。目前，有关整改工作正在推进。

　　关注

　　中央环保督察组如何工作？

　　北青报记者了解到，中央环保督察组进驻后在当地设立专门的值班电话、专门邮政邮箱，受理环境保护方面的来信来电举报。督察组受理举报电话时间为每天早8点至晚8点。

　　按照制度设计，中央环保督察主要包含督察准备、督察进驻、督察报告、督察反馈、移交移送、整改落实、立卷归档七个环节。其中督察进驻是关键环节，中央环境保护督察组进驻被督察地方，用一个月左右的时间，采取听取汇报、调阅资料、走访问询、个别谈话、受理举报和现场抽查等方式，按照三个阶段开展工作。

　　第一阶段为省级层面督察，通过与省级领导还有省级部门主要领导个别谈话，调阅省级党委政府和有关部门的资料，走访主要承担环保职责的有关部门，同时受理信访举报等。

　　第二阶段为下沉地市督察，针对督察准备和省级层面督察梳理出的问题线索，下沉到部分地市进行调查取证核实。主要看这些问题是不是真的存在，责任在哪个方面。

　　第三阶段为梳理分析归档，一方面是对前两个阶段的工作进行梳理，形成一些基本的观点和报告框架，同时根据需要，还可能对未下沉地市的突出问题进行取证，开展有针对性的补充督察。

　　具体工作中，中央环保督察组坚持边督察、边移交、边整改、边督办的原则，把发现问题与解决问题有机结合，推动被督察地区及时解决突出环境问题。除了要督察环保决策落实情况之外，还要对各地突出环境问题及处理情况进行督察，包括环境质量变化，区域性、流域性突出环境问题，群众反映强烈、社会影响恶劣的偷排偷放、治污设施不正常运行等突出环境问题，重大环境安全隐患问题等，以及对这些问题的解决和处理情况。

　　中央环保督察组对督察结果的应用则格外重视，具体包括三个层次，一是把整个督察情况移交中央组织部，作为对被督察省区市领导班子和领导干部考核评价和任免、责任追究的重要依据，也供在中央资金安排时充分运用；二是发现的具体环保问题，大部分移交给省级环保部门去查处，有的由环保部直接查处；三是可能涉及到违规、失职、乱作为的一些问题线索，按程序移交给有关部门。督察要求，首批中央环保督察组入驻的省份，要抓紧研究制定整改方案，在30个工作日内报送国务院。整改方案和整改落实情况要按照有关规定，及时向社会公开。

　　延伸

　　环保考核与政绩考核为何不同？

　　此批环保督察问责人数最多的省份为河南，共有1231人被追究相关责任，占8地问责人数的三成以上。北青报记者发现，在督察反馈时提到，2015年，河南省环境保护责任目标考核中，郑州市考核结果为未完成，但在经济社会发展目标考核中，郑州市考核结果为优秀，环保考核和政绩考核结果并不一样。

　　为什么会出现这种现象？国家行政学院教授竹立家分析说，郑州在政绩考核中，环保所占比例可能相对比较少，对整体绩效考核指标基本上没有什么影响。

　　“这件事情比较具有戏剧性。”华中科技大学国家治理研究院院长欧阳康认为郑州的这个案例比较典型，这种情况可能在很多地方都存在。“什么叫政绩？过去在以郑州为代表的很多地方领导心中，政绩就是GDP增长，就是经济发展的速度，就是蛋糕能不能及时做大。”只要把经济发展目标完成了，不出现大的问题，他们就觉得政绩已经很好了。“他们的政绩观里没有包含环境、生态、绿色发展等，这种政绩观本来就是错误的。”

　　“现在看来这一次督察很重要的目标就是要扭转这样一种传统的政绩观。”欧阳康告诉北青报记者，不顾环境、资源及能源的消耗，只顾经济的发展速度和规模，“我们已经尝到了它的很多苦头了，现在的雾霾、土地的污染、水污染等，就是过去的这样一种传统的政绩观带来的。”

　　欧阳康提出，应实行环保考核一票否决制。“就好像一杆秤，秤的那一边要称经济、政治、社会、文化、生态等，而绿色环保就是那个秤砣，秤砣虽小，但要压千斤。”在某种意义上，它就是一个否定性指标，这个否定性指标的权重是大于所有其他指标的。它是一个前提，我们的发展必须建立在绿色、文明、健康的意义上，才真正叫发展。再多别的功劳顶不过环境破坏的罪过，要从这样一个高度来认识。

　　竹立家则建议，在未来五年，各省市区加大环保在政绩考核中的比重，“环保占绩效考核可达20%的比重。空气质量提高了，才能保证老百姓的生活质量。”据竹立家介绍，当前各省绩效考核还是属于自发制订的状态。他透露，目前中央层面正将地方政府的整体绩效体系纳入研究，准备从宏观层面研究出一个终极政府绩效考核的框架，“各省在框架范围内，根据自己发展状况，来制定一个切实可行的政绩考核体系。例如北京，环境指标就要加权比较大，而像青海等经济发展相对落后的地区，经济方面的加权就比较重一些。”

　　竹立家表示，政府绩效考核技术化的水平，决定了国家的治理水平，是决定政策能够有效落实的一个最基本的因素。通过严格量化、技术化的逐步提高，形成一个更完善的政府考核体系指导框架，才能真正把治理落到实处。

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