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环境污染中的政府管制危机
发布日期:2015-06-12点击率:538

  近年来,我国连续发生多起严重的环境污染事件。最近太湖、巢湖的严重水污染,长江漂浮的大量污染浮游带,说明中国的生存基座已经遭到严重破坏。但最具讽刺意味的是,这一连串的环境生态危机并非源自天灾,而是人祸。甘肃徽县铅污染、湖南岳阳砷污染、东海废电池污染、贵州遵义磷污染、泸州柴油泄漏污染事件等,无一不是人为制造的。而今年几起严重的水污染更是自然界对人类的“报复”。

  以太湖为例,太湖流域的经济发展,曾创造过占国内生产总值的 10%、国家财政收入16%的“奇迹”,这一数字曾让当地政府骄傲不已。可惜的是,当地政府忽视了起码的常识:这种“经济成就”完全是以对环境的掠夺性使用为代价的。即使在农耕时代,为了保持地力都还实行休耕制,太湖又怎么能经得起这种挟现代科技之力的超强掠夺式开发呢?于是惩罚自然随之而来,太湖湖泊生态系统遭受空前破坏,除了湖泊萎缩、功能衰退、水质污染、湿地减少等现象之外,蓝藻更是早已成为每年光顾太湖的“游客”,并成为驱赶不走的“常住客”了。据官方保守估计,因太湖水质污染造成的损失每年大约在 50亿元左右。上述这些,又岂是当局一句“重经济发展、轻环境保护”就能推诿了的?

  这类大规模污染事件的频频出现,说明中国政府的管制能力已经出现严重的危机。

  这种政府管制危机首先表现为法律失灵。如果说中国政府从不重视中国的环境污染问题,那也并非事实。近20年以来,在环保立法上,中国政府还算主动,自从1989年12月颁布《环境保护法》以来,针对某一具体领域的环保法律相继出台,诸如《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《杂讯污染防治法》、《固体废物环境污染防治法》、《海洋环境保护法》等法律无一不备,各种条款看起来也具有可操作性。与此同时,对媒体有关环保的批评报导亦网开一面。无论是按照西方社会的惯例,还是按照中国政府高调宣称的“依法治国”,80年代乡镇企业那种毫无约束地将污染这种负外部效益转嫁给企业周边地区的无理性行为应该能够遏制。但事实上却是产生污染的“五小”乡镇企业虽然关掉不少,代之而起的却是国有、外资等高污染且具有规模效益的中大型污染企业。

  其次是审批制度失灵。所有有关环保法律均规定,对于可能产生污染的企业,在立项之前均需要由各地政府环保部门做出专业评估。2002年,全国人大还专门通过了《环境影响评价法》。但各地污染项目屡上不止,许多企业的污染物甚至未做最起码的环保处理,污水直排更是常见现象,中国的江河湖海及农田受到严重污染,就是拜这类专案之赐。从实际效果来看,中国政府的环保审批制度已经完全失灵,原因亦很简单,各地环保部门官员的乌纱帽都捏在当地市委和市政府领导手中,如果当地政府官员考虑的只是GDP增量与作为升迁资本的政绩考核成绩单,完全忽视当地的环境将受到何种影响,那么环保部门在环境评估时按上级意愿造假就是无法避免的。

  第三则是企业的外部约束管制失灵。按照法律规定,各地环保部门都要定时定点对可能产生污染的企业监测,如果发生污染,将处以罚款甚至关厂等处罚。但从上述污染事件来看,各地的环保部门似乎都处在休眠状态。更有甚者,近年来各地的环境维权事件一直不绝,但每发生这类事件,各地政府毫无例外地都站在企业的立场上,捍卫污染者的利益,绝妙的讽刺莫过于“太湖卫士”吴立红事件。就在蓝藻污染发生前的两个月,为保护太湖环境而奔走呼号的吴立红被当地政府抓捕。从地方当局捍卫污染企业的强硬姿态,以及那种将民众针对污染企业的维权当作反抗政府的思维模式来看,不难猜想其中奥妙,那就是颇具中国特色的政府经济职能已经将政府与企业结成了紧密的利益共同体。

  法律失灵、审批制度失灵与企业的外部约束机制失灵,标识着中国政府软政权化,种种迹象显示,这种政府软政权化已经导致严重的政府管制危机。

  如何改善环境保护部门执法过程中所呈现的政府管制危机,从而最终解决好经济发展与环境保护的问题,笔者认为可以通过以下几个方面进行。

  一、积极借鉴国际经验,以最小的社会成本取得最好的效果。

  对于污染产生的环境外部性问题,庇古最早提出了排污收费或“庇古税”的解决办法,其特点是由政府对微观经济主体进行调控,通过收费、补偿、征税等方式来矫正价格,使污染者付费或被污染者得到补偿,实现资源的最佳配置。然而在实际运作中,污染减排的税费表面上由排污者承担,实际上企业可以通过压低原料价格或提高商品价格等方式向前、向后转嫁费用,造成实际上的消费者负担,导致受害者成为“双重支付者”。日本在上世纪50—70年代发生和处理水俣病的过程中,总结出了“污染者处罚原则”:首先,认定污染者有罪,必须对其进行处罚;其次,严格追究加害者的责任,对受害者进行赔偿、复原。我们在解决环境污染问题时,可以借鉴这一原则。

  二、明晰责任,严厉处罚。

  产生有碍健康及生活环境之物质者,理应对这些物质造成的必然结果承担责任。首先,应在法理上认定污染且造成损害者有罪。我国《侵权责任法》规定,因污染环境造成损害的,污染者应当承担侵权责任,包括行政责任、民事责任和刑事责任。其次,对责任进行明确的界定,以便进行科学合理的处罚、救济、补偿和复原。

  三、救济补偿,保障复原。

  我国应明确对污染受害者须进行合理的补偿、复原,主要包括:恢复原状,使受害者健康、自然环境等恢复到受害前的状态;实施永久性救济,只要受害者活着,就不能免除加害者的责任;实施综合性救济,对于受害者不仅要支付其生活费、赡养费和康复费,而且要提供工作、医疗、福利等相应的社会保障;救济受害者的内容和方法应尊重受害者的意愿,救济费用由污染者承担。

  三、信息公开,舆论监督。

  污染信息的分布是不均衡的,它与外部性相互作用,就会产生交易费用、不完全契约和委托—代理问题,进而带来事前的逆向选择与事后的道德风险问题。解决这个问题,必须推进信息公开。应按照《政府信息公开条例》、《环境信息公开办法(试行)》等法律法规的要求,推进和监督各类企业尤其是上市公司公开环境信息。还可公布各级地方政府节能减排的任务指标和责任人,加强社会监督。政府解决信息不对称问题、提高社会公众或消费者信息知晓度的方法之一,是规范生产过程和产品的技术标准以及监测、认证、标识体系,规定产品须明示标签(如电器的能效标签、农产品的生态安全标签等)。同时,加强媒体的舆论监督,保障消费者的知情权和监督权。

  四、居民参与,分权自治。

  环境政策一般是与企业的利益原则相悖的,因而不可能自动实现。环境保护法和环境保护制度就像皮球一样,如果没有居民和舆论的“空气”支撑,最终将会瘪下去。日本在解决环境问题的过程中,居民和新闻媒体发挥了重要作用。我国可以多渠道、多方式扩大群众参与环境治理的途径,发挥人大、工会、社区、社团等的监督作用。为了提高群众参与的能力,需要加强节能减排知识、政策、法规的宣传、教育与普及。同时,为了避免环境“政策失灵”,需要建立分权、参与和自治系统。政府有责任防止居民的环境权受到侵害,一旦出现环境污染等侵权行为,应该立即查明原因,采取有效措施。居民有权预防和制止企业的污染侵权行为,并要求赔偿。这样,在污染问题尚处于萌芽状态时,通过民众合理、合法的参与,就可以较早地促进问题的解决,避免发生环境污染及其所引发的公共事件。

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