最高法观点：关于农村集体经济组织成员资格问题的几点思考

　　作者：赵风暴   作者单位：最高人民法院

　　来源：人民法院报

　　农村集体经济组织成员资格是农民享有农村权益的前提和基础。在全面推进乡村振兴和农村集体经济组织法立法稳步推进背景下，农村集体经济组织成员资格的标准如何规范以及出现争议时当事人如何进行救济，则是需要研究的重要问题之一。

　　01农村集体经济组织成员资格的确定标准

　　立法上，2018年修订的农村土地承包法并未对农村集体经济组织成员资格的确认标准问题进行明确，而是通过指引性条文进行了立法留白。在司法解释层面，最高人民法院在制定《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》过程中曾对农村集体经济组织成员资格的确定问题提出了初步意见。后经最高人民法院审判委员会讨论认为，农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利，属于立法法第四十五条第一项规定的情形，其法律解释权在全国人大常委会，最高人民法院不宜通过司法解释的形式对此问题予以规定。在此情况下，司法解释未能对此问题予以明确以弥补立法的空白。实践中，涉及农村集体经济组织成员资格的纠纷案件仍具有一定的数量，且由于立法规范的缺失，导致裁判结果的不一。

　　为推动相关纠纷的解决，最高人民法院在出台司法文件中给予指引，比如2020年发布的《关于为抓好“三农”领域重点工作 确保如期实现全面小康提供司法服务和保障的意见》中要求，对于因分配土地补偿费、其他集体经济收益等产生的集体经济组织成员资格认定问题，综合考虑当事人生产生活状况、户口登记状况以及农村土地对农民的基本生活保障功能等因素认定相关权利主体。但是，由于该司法文件并非司法解释，且仅强调因分配土地补偿费、其他集体经济收益等产生的集体经济组织成员资格认定的处理，并不能涵盖全部农村集体经济组织成员资格纠纷。

　　在学界，学者们对此进行了大量的研究，取得了丰硕的研究成果。实践中，地方人大、政府以及高级人民法院通过规范性文件的方式对农村集体经济组织成员资格的问题进行了明确。从前述情况看，就农村集体经济组织成员资格的认定因素基本包括户籍、承包关系、生活保障来源因素以及出生、婚姻、收养等事实，进而形成了户籍标准、以户籍为基础的复合标准、权利义务关系标准等三种做法。

　　关于立法应如何规范农村集体经济组织成员资格的问题，笔者认为，鉴于农村集体经济组织成员资格问题的复杂性、立法规范的抽象性等因素，希冀通过法律条文形成完整、全面、具有可操作性的规范并不具有客观现实性。在此情况下，通过法律明确确认基本原则，同时对于特殊情况的处理授予司法机关根据当地具体情况的裁量权不失为一种可选择的立法技巧，亦可对实践给予规范和引导。

　　首先，从相关政策看，中共中央、国务院出台的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》要求确认农村集体经济组织成员身份，并提出了确认的原则和标准，即依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，并按照户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素统筹考虑。可见，对于农村集体经济组织成员资格的确认，需根据一定的原则，并统筹考虑各种因素。

　　其次，从历史渊源看，农村集体经济组织的自身功能也是一个不断变化的过程。我国农村经济组织的形成是基于当时农耕社会的特点而形成的共同生活体，通过农村集体经济组织的形式维系特定范围内成员的基本生活保障。随着社会的发展，成员个人与集体经济组织之间的依赖关系相对减弱，也即集体经济组织维持成员生计最基本保障之作用随着经济社会的快速发展而减弱。根据有关统计，2021年末，我国常住人口城镇化率已达64.72%。随着社会经济以及城镇化的快速发展，农村经济组织成员资格的自身功能的内涵也在发生变化。在此情况下，用一个固定的标准难以涵盖发展变化的情况，也不符合集体经济组织的历史发展客观实际。

　　再次，从我国国情看，我国地域辽阔，各地农村集体经济组织的情况并不一致，且各地结合本地实际情况，通过法规、规章的形式对农村集体经济组织成员问题进行了明确。各地实际情况的差异性，决定了成员资格认定因素的差异性。

　　最后，从具体实践看，在统一发包本集体土地之前，通常由集体经济组织按照中央有关文件精神和地方政府文件的具体规定，统一按照规定的程序，确认本集体经济组织成员；在开展集体产权制度改革、量化集体经营性资产之前，以及统一分配集体收益之前，通常由集体经济组织按照当地人民政府的相关规定，结合当地的村规民约，确认本集体经济组织成员，并进行量化、分配；在分配补偿费之前，通常由集体经济组织依照当地的村规民约和具体情况，确定本集体经济组织成员并进行分配。实践中各地按照有关政策、政府规定、村规民约等因素确定本集体经济组织成员的做法，决定了确定标准的复合性。

　　02农村集体经济组织成员资格争议的救济路径

　　从目前人民法院处理农村集体经济组织成员资格争议的情况看，针对不同的诉讼请求，处理结果也存在不同，主要存在以下两种情况：一是当事人仅提出确认农村集体经济组织成员资格的诉讼请求。从裁判情况看，对于当事人的起诉，法院的处理结果通常为不予受理或驳回起诉；二是当事人提出有关侵害集体经济组织成员权益等诉讼纠纷中在确定当事人诉讼请求能否成立时，需对是否具备农村集体经济组织成员资格问题进行判断。在此情况下，又存在着两种不同的处理方式。一种是直接驳回起诉，另外一种则是根据相关证据对当事人是否具备农村集体经济组织成员资格进行判断，并在此基础上对当事人的诉讼请求进行判定。

　　从最高人民法院的态度看，对相关争议的处理有一个不予受理到有条件保护的过程。比如，1994年12月30日，最高人民法院对江西省高级人民法院出具的《关于王翠兰等六人与庐山区十里乡黄土岭村六组土地征用费分配纠纷一案的复函》中明确，“征用土地的补偿、安置补助费，除被征用土地上属于个人的附着物和青苗的补偿费付给个人外，其余由被征地单位用于发展生产和安排就业等事业。现双方当事人为土地征用费的处理发生争议，不属于法院受理案件的范围，应向有关机关申请解决。”2001年7月9日，最高人民法院研究室在《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》中明确，“农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条的规定，人民法院应当受理。”此后，在相关的司法文件中明确要依法妥善处理农村集体经济组织成员资格问题，保护农民基本财产权利。

　　立法如何设置当事人的权利救济途径，既关涉当事人权利的有效保护问题，又涉及法院解决此类纠纷的质效。基于集体组织成员资格纠纷的特点以及解决此类纠纷的质效，笔者认为，应设置民事诉讼的前置程序，以政府有关部门处理为提起诉讼的前置程序。

　　首先，从设置前置程序的理论基础看，诉讼前置程序的设置多应遵循程序相称原理、系争外利益保护原理、程序选择权保护原理、司法资源合理配置原理等。针对农村集体经济组织成员资格争议，设置民事诉讼前置程序与前述原理并不存在冲突。第一，农村集体经济组织成员资格纠纷多涉及承包权益，通常争议标的金额并不大，案件性质较为简单，设置民事诉讼前置程序符合程序相称原理；第二，设置民事诉讼前置程序，通过其他程序解决当事人的纷争，可避免当事人通过诉讼而带来的纠纷解决成本，有利于保护当事人系争外的利益。第三，基于司法资源的有限性，特别是目前基层法官办案压力较大的情况下，通过设置民事诉讼前置程序，让当事人通过诉讼外手段解决纷争，有利于减轻法院的负担，节约司法资源。

　　其次，从设置前置程序的现实基础看，立法法第八条对只能制定法律的情形予以明确。诉讼前置程序的设定，既涉及诉讼程序和诉讼方式的规定内容，也涉及当事人诉讼权利的行使，故根据立法法第八条的规定，在集体经济组织立法中明确集体经济组织成员资格争议的诉讼程序和方式符合法律规定。同时，集体经济组织成员资格的认定，通常按照中央有关文件精神和地方政府文件、当地的村规民约和具体情况等具体确定。政府相关部门对农村集体经济组织的历史变化和情况最为了解，设置民事诉讼前置程序在纠纷的有效化解上是有必要的。

　　需要强调的是，设置诉讼前置程序可能暂时限制当事人向法院请求裁判的权利，但并不会最终妨碍和阻止当事人裁判请求权的实现。在通过诉讼外的其他纠纷解决程序无法解决纷争或对纷争结果仍有异议时，当事人仍可起诉至法院主张权利。从某种程度而言，该制度设计扩大了当事人解决争议的方式和途径，具有一定的积极意义。

　　03民事诉讼前置程序的纠纷处理主体

　　在争议发生后，有权处理的主体或者当事人可以向哪些部门和机构申请解决呢？对此问题，存在不同的认识。有的认为，在对农村集体经济组织成员资格存有争议时，当事人应向农村集体经济组织申请处理。未设立村集体经济组织的，基于村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能，故村民委员会也可以作为处理主体。有的认为，农业农村主管部门作为统筹推动发展农村社会事业、农村公共服务、乡村治理以及负责承包地、宅基地改革和管理工作的职能部门，对于农村集体组织成员资格争议的纠纷，负有处理之责。

　　笔者认为，在农村集体经济组织成员资格发生争议时，由农村集体经济组织或者村民委员会作为前置程序的处理主体是有失妥当的。虽然农村集体经济组织成员资格系本集体经济组织内部事务，农村集体经济组织对于当事人是否具有集体经济组织成员的情况较为熟悉，但基于农村集体经济组织是纠纷的当事人，对于纠纷具有利害关系，特别是在村民委员会代行农村集体经济组织职能的情况下，有的村民委员会成员不一定是本集体经济组织成员，由村民委员会负责处理，难免出现不公正的情况，甚至出现损害农村集体经济组织成员权益的行为。为实现解决争议的有效性，及时解决当事人纷争，在设置民事诉讼前置程序的情况下，除了农业农村主管部门作为解决当事人农村集体经济组织成员资格争议处理主体之外，基层人民政府（乡镇人民政府）亦可作为争议解决的处理主体。

　　首先，从基层人民政府的职能设置看，根据宪法的规定，乡镇人民政府负有执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。对农村集体经济组织成员资格存在争议的情况下，当事人可以向基层人民政府申请处理，此种处理方式既是基层人民政府的职责所在，也是就地化解矛盾纠纷的多元解纷机制的具体要求。

　　其次，从实际情况看，乡镇人民政府对于农村集体经济组织的有关情况相对较为熟悉，有较为优先的条件处理争议，主要体现在以下几个方面：从农村土地承包法的规定看，土地承包经营及承包经营合同的管理由乡镇人民政府负责；从承包地的调整看，承包地调整除了经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意外，需报乡镇人民政府和县级人民政府农业农村、林业和草原等主管部门批准；从发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包的要求看，其须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡镇人民政府批准。从土地承包经营发生争议时纠纷解决主体看，当事人因土地承包经营发生纠纷时，依法可以请求乡镇人民政府等调解解决。基于此，乡镇人民政府作为争议处理主体责无旁贷。

　　最后，从有关规范性文件规定看，2020年11月4日，农业农村部印发的《农村集体经济组织示范章程（试行）》明确了乡镇人民政府和县级以上农业农村部门对农村经济组织的指导和监督职责。根据该规定，在农村集体经济组织成员资格存在争议时，当事人有权向乡镇人民政府以及县（市区）农业农村主管部门反映，请求处理。来源：行政涉法研究