【裁判要旨】

　　乡镇人民政府应围绕村民自治程序性事项进行监督，利用对村民自治程序的监督确保村民自治的实质性实现。只有在乡镇人民政府实质性履责之后，才能认定其履行了法定监督职责。

　　【案情】

　　原告: 董波。

　　被告: 济南市槐荫区人民政府腊山街道办事处(以下简称腊山街道办)。

　　2020年4月20日，董波向腊山街道办邮寄责令村委会纠正违法行为申请书，要求腊山街道办责令腊山街道办事处张家庄村民委员会（以下简称张家庄村委会）认可董波为本集体经济组织成员，责令张家庄村委会给予董波本村村民待遇，责令张家庄村委会补发2006年1月11日至今的福利待遇。腊山街道办于次日收到上述申请后于2020年5月16日向张家庄村委会作出提出答复通知书，要求该村委会根据董波的申请书提出书面答复意见及证据、依据，该村委会未在要求的期限内向腊山街道办进行答复。腊山街道办于2020年6月5日向张家庄村委会作出《责令张家庄村民委员会对董波申请事项重新作出处理的通知书》（以下简称《重新处理通知书》），要求张家庄村委会整改将董波认定为非村集体经济组织成员、未给予村民待遇的决定，15日内将整改处理的结果上报腊山街道办。因张家庄村委会未履行上述整改决定，董波再次向腊山街道办邮寄书面回复函，要求腊山街道办对张家庄村委会未解决其申请书事项的行为进行处理。腊山街道办未对该复函进行处理，董波向一审法院提起行政诉讼，请求:1.依法确认腊山街道办未能完全履职行为违法；2.责令腊山街道办采取必要措施，进一步履行法定职责即责令村委会纠正违法行为。

　　【审判】

　　一审法院经审理认为，就公民个人是否属于村集体经济组织成员问题，属于村民自治范围。董波向腊山街道办提出书面申请，腊山街道办不能直接就上述问题以及村民待遇问题要求相关村民委员会满足董波全部要求。村民委员会组织法以及山东省的有关规定，对腊山街道办一级的机关在监督村民委员会等组织的有关行为尚无明确的程序性规定。就本案而言，腊山街道办作出要求张家庄村委会整改的通知如何履行的问题以及如何产生强制力执行力的问题，法律没有明确规定。在本案中，就腊山街道办履行职责的整个内容而言，现有法律规定下已经完整。法院判决驳回董波的诉讼请求。

　　董波不服一审判决，上诉称：不能因腊山街道办履行了通知义务就是认定其已履行法定职责。张家庄村委会收到腊山街道办的两份通知后依然不履职，腊山街道办完全可以采取进一步措施让其履行职责，而腊山街道办并没有采取进一步措施，属于不作为。一审判决的逻辑会在实践中产生恶劣的示范效应，大量纠纷会陷入实质性得不到处理的窘境，并且会造成大量信访事件的产生以及法院案件数量的增加，不利于社会的稳定。请求法院撤销一审判决，发回重审或者依法改判。

　　二审法院认为，腊山街道办收到董波的申请后，向张家庄村委会发出书面通知要求其就董波所反映事项进行答复，并在张家庄村委会未在规定期限内进行答复的情况下，作出重新处理通知书，认为张家庄村委会未证明其关于董波集体组织成员资格及村民待遇问题的决定符合法定程序，要求张家庄村委会整改并将整改处理的结果上报腊山街道办。腊山街道办的上述处理意见未替代张家庄村委会就村民自治范围内事项作出决定，其内容并无不当。

　　关于腊山街道办是否充分履行监督职责问题。张家庄村委会未按照腊山街道办的要求进行整改，腊山街道办也未采取措施督促张家庄村委会落实整改要求，致使监督流于形式，不利于村民自治组织的健康发展，未能实质解决董波所反映的问题，不利于村民合法权益的保护，该种监督不是一个充分的监督行为，属于未充分履行监督职责。二审法院判决撤销一审判决；责令腊山街道办继续履行监督管理法定职责,督促张家庄村委会落实重新处理通知书。