当前，自然资源部统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，对山水林田湖草进行统一保护、统一修复。“国土空间用途管制”成为推进“美丽中国”建设、落实国家空间发展战略的重要手段。那么，新时代背景下，国土空间用途管制应该是怎样的?如何构建统一的国土空间用途管制制度?详情见下文。

　　十九大报告提出要将“国土空间用途管制”和“国土空间开发保护制度”作为生态文明建设的重要抓手。新组建的自然资源部统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，对山水林田湖草进行统一保护、统一修复。“国土空间用途管制”成为推进“美丽中国”建设、落实国家空间发展战略的重要手段。这就需要在总结已有用途管制经验基础上，明确新时代空间用途管制的目标，完善用途管制理念方法，构建全域、全类型和全过程国土空间用途管制制度。

　　一、国土空间用途管制现状

　　最初的用途管制来自对土地开发建设活动的限制和监管，如美国、日本的“土地使用分区”，法国、韩国的“建设开发许可制”，英国的“土地规划许可制”等。各国和地区均通过制定空间规划对土地开发利用进行有效管控，规划管控的目标特别是农地规划管制目标从数量到质量，从生态到可持续发展不断演变。我国相应的制度最初也起源于保护耕地，1998年修订的《土地管理法》将“用途管制”上升为基本制度,以耕地保护为核心的土地用途管制成为我国国土空间用途管制的主要内容，基本目标是保障国家粮食安全，为此，国家建立了基本农田保护制度和耕地占补平衡制度。

　　进入21世纪，党和国家越来越重视生态环境保护，2001年国家首次将“环境保护”作为基本国策，确保国家“环境安全”，用途管制从农地逐渐扩大到林地、草原、水域、湿地等重要生态资源，并制定相应的法律法规和配套相应层级的规划区划，划定了基本草原、森林公园、水源保护区、湿地公园等保护空间。党的十九大报告提出“统筹山水林田湖草”系统治理，实行最严格的生态保护制度，自然生态空间系统化的用途管制制度逐渐建立。总体而言，我国用途管制范围逐渐从耕地扩展到其他自然生态空间，管制重点从数量管控转为空间管控，管制方式从计划为主转向计划与市场并重。

　　土地用途管制制度实施时间长，耕地保护执行效果显著，体系相对成熟，其他诸如林地、草原、湿地、水域等用途管制制度也在实践中不断完善，为建立健全统一的国土空间用途管制制度奠定了良好基础。然而现行各类用途管制制度由于体制机制原因，多部门管制协同性不够，管制范围不全面、管制政策不协调、管制手段单一，缺乏将生态环境保护目标落实到国土空间的手段措施，特别是“源头”的国土占用、转用管制上还不到位，共同遵守的自然资源保护底线认识不统一，空间不落地，刚性不够严格，不少重要自然资源被“合法合规”地破坏或占用。另一方面，由于对新时代绿色发展、高质量发展方式的认识不到位，对土地多功能性和复合利用考虑不足，适度可控的复合利用没有完善的准入机制和办法，不利于将绿水青山转化为金山银山。

　　二、新时代国土空间用途管制的内涵与目的

　　国土空间用途管制的本质是对自然资源载体进行可持续利用管制，在国土空间规划确定空间用途及开发利用限制条件的基础上，通过利用许可、用途变更审批和开发利用监管等环节对耕地、林地、草原、河流、海域等所有国土空间利用或功能提升开展的管制活动。如美国制定的《农地保护政策法》、日本的《国土形成规划法》和《国土利用规划法》、德国的《联邦空间秩序规划法》等，目的均在于规范各类土地用途，优化国土空间布局。

　　我国进入生态文明建设时代，坚持保护优先，实行最严格的生态环境保护制度，统筹山水林田湖草系统治理。新时代国土空间用途管制作为生态文明制度体系的重要内容，是强化和落实各类生态保护目标的重要手段，对于严守底线，落实生态文明体制改革理念，推进生态文明治理体系和治理能力现代化具有重要作用。

　　可持续发展是解决中国一切问题的关键和基础，但必须是绿色、高质量、有获得感和幸福感的发展，坚持在发展中保护、在保护中发展。统一的国土空间用途管制既是强化落实自然资源保护，又是保障社会经济发展两个目标的重要抓手，是协调新需求新业态与自然资源保护平衡的主要机制和手段(图1)。因此，新时代的国土空间用途管制，

　　一方面在空间层面通过用途分区，制定各类国土空间用途转用政策和技术标准，严格控制各类建设占用优质耕地和自然生态空间，引导国土空间开发向科学、适度、有序转变;

　　另一方面在项目层面通过项目用地预审、建设用地规划许可等环节对空间内具体项目用地进行管控，重点对建设项目进入农业、生态空间进行规划管理。

　　为了实现人与自然和谐共生，需要进一步加强对资源利用特别是项目层面建设质量的管制，不仅是对项目立项和审批进行管理，而且要对资源利用特别是建设项目的经济、社会和生态效益进行综合评估，强化全过程的监管，进一步提升国土空间发展和治理能力，实现更高质量、更有效率、更加公平、更加可持续的发展。

　　图1 国土空间用途管制目标

　　三、如何构建统一的国土空间用途管制制度

　　1、国土空间规划是国土空间用途管制的基础和依据

　　国土空间用途管制和国土空间规划是有机的统一整体，国土空间规划是国土空间用途管制的基础和依据，国土空间用途管制是国土空间规划重要的实施手段，二者在功能上、成果上有很强的关联性、阶段性和整体性，只是为了有效实现管理目标，二者在一体化目标下进行前后分工和协调(图2)。为了实现全覆盖、全类型与全过程的管制目标，统一的国土空间用途管制体系相对应的也是统一的国土空间规划体系。

　　在宏观层面，通过国家、省级国土空间规划的引导来确定空间用途管制制度规范和技术标准;在中观层面，以片区、乡镇级国土空间规划中的用途分区为依据进行空间管控;在微观层面，以详细规划或选址论证为依据进行项目管控，强化国土空间规划目标的落地，落实山水林田湖草生命共同体理念。

　　图2 国土空间规划与空间用途管制的关系

　　2、坚持刚性管控下的与时俱进，增强弹性管控灵活性

　　国土空间用途管制应坚持刚性管控下的与时俱进，适应实际管理中的不确定性。不同区域的同一种自然资源，其资源禀赋和区域经济发展程度不同，所需要采取的用途管制措施自然也有差异。为实现差别化、精准化的用途管制。

　　一是研究融合底线刚性管控和一般空间弹性管控的思路。当前以“指标管制”为主的用途管制层层落实、不折不扣，但空间管制不能满足生态文明建设的需要，主要表现为保护空间在时间维度上的稳定性不强，即下一轮规划与上一轮规划的空间继承不够，规划修改的建设目的性、指向性太强，不少底线自然资源遭到违法违规破坏。因此可以将全部空间的保护底线纳入指标管控范围，进而自上而下设定刚性传导和约束，原则上不能改变，实现对永久基本农田红线、生态保护红线以及城市增长边界的刚性管控，对于一般农业空间和一般生态空间，允许地方根据社会经济发展需求合理制定用途管制细则，但必须明确开发方向和强度上限。

　　二是探索在空间用途刚性管控下的项目弹性管控方法。空间管控中坚守空间规划分区、边界及其主导功能不变，但在具体项目管控中，要建立管制规则差别化和动态更新机制，根据具体项目特征、影响评估以及地方社会经济发展需求进行动态优化，协调地方经济发展与生态保护的矛盾。

　　3、建立覆盖全域、全类型与全过程的国土空间用途管制

　　总结土地用途管制在耕地保护上从上到下的数量管控和空间刚性传导、层层落实、划定地块、社会公示的经验，将土地用途管制扩大到全域国土空间，立足生态系统的完整性，统筹各类空间和要素的功能及保护需求，建立统一的国土空间用途管制。具体包括，

　　一是构建统一的空间管控体系，坚持分级、分类管理，实现“全域”与“全类型”管控。在城镇空间内，借鉴现有成熟的城镇体系规划(城市总体规划、城市(镇)详细规划等)，重点管控城镇及产业聚集区，通过建设用地总规模和开发强度控制以及优化城镇用地结构和布局，进一步引导管控城镇地下空间开发利用，实现城镇空间高效集约和谐开发;农业空间内，对永久基本农田保护区进行重点保护与修复提升，在乡村振兴背景下依托现有乡村规划，构建完善农业农村地区空间规划，整治提升重构农村、农业资源的开发利用，实现乡村的产业兴旺、生态宜居和生活富裕;生态空间内，严格生态保护红线的底线管控，在空间分区基础上，借鉴现有生态环境类规划(环境保护规划、生态功能区划等)，整合构建更加详细具体的生态空间管制规则，实行点状开发，面状保护，通过正负面清单管理和强度控制，促进保护与利用的对立统一。

　　二是坚持“全过程”管控，国土空间用途管制针对具体的建设项目。不仅关注立项和审批，更要重视项目审批执行一致性和建设成效的监管和评价，改变过去“重审批、轻监管”的管理方式。开展项目执行效果评估以及总结用途管制实施过程中遇到的新需求新问题，可以为未来管制规则的修改完善提供依据和建议。

　　4、综合运用行政、法律和经济手段，构建协同管理模式

　　综合运用行政、法律和经济手段，完善国土空间规划、调查、确权、审批、监督检查等各个环节管理政策和制度，制定统一的技术标准体系。

　　一方面，尽快确定统一的各部门公认和共同遵守的技术标准体系，统一耕地、林地、草原、海域等各类国土空间地类认定标准，实现各类国土空间底数的统一。

　　另一方面建设统一的空间信息平台，整合和统一土地、森林、草原、海洋等各类空间信息服务平台和基础数据，逐步建立起覆盖全部国土空间的联动共享空间信息平台，实现用途管制项目审批统一的信息化管理，把大数据和集成化空间规划管理平台建设作为提升政府空间规划治理能力的基础支撑。

　　二是完善相关法律制度。整合现有各类自然资源管理相关法律法规，构建自然资源管理法律体系。尽快制定《国土空间规划和用途管制法》，明确国土空间用途管制的依据、主体、内容、程序、实施保障等内容，明确国土空间开发应承担的义务，明确空间治理者的管制职责、职权，明确国家和省、地方政府的事权，划清土地所有者与空间治理者界限，规范政府在用途管制中的权力运行。同时做好各类法律法规与《国土空间规划和用途管制法》的衔接。

　　三是基于自然资源资产产权制度、有偿使用和生态补偿制度，充分发挥市场机制在资源配置和要素平等交易的作用，探索构建发展权交易市场，促进区域均衡发展。此外，创新用途管制模式，在国土空间用途管制和生态保护修复职责统一管理的背景下，充分利用以往其他部门在自然资源管理工作中的经验优势，探索构建自然资源、生态环境、农业农村、住房和城乡建设等多部门协同管理模式，围绕自然资源管理和保护利用、生态环境保护和治理以及生态系统保护和修复等领域展开合作，共同推进“美丽国土”建设。

　　5、划分不同层级政府用途管制职责权限

　　结合“放管服”改革，坚持收和放相结合的原则，划分不同层级政府用途管制职责权限。充分考虑国家、省、市县不同政府层级的立法权，行政职能和事权，以及区域空间尺度的差异，确定不同层级政府的用途管制主要目标、任务、职责、管制手段和政策载体。

　　国家、省级、市县级人民政府，根据保障区域生态安全的要求，通过编制空间规划明确辖区范围的自然生态空间保护格局，自上而下逐级划定由本级政府直接管理的自然生态空间。

　　在职责权限划分方面，将生态保护红线，永久基本农田红线的管理权限上收到国家，按照禁止开发区实施最严格管控，体现国家意志;生态保护红线外的生态空间、永久基本农田红线外的农业空间以及城镇开发边界内的管理权限下放到市县政府，一般生态空间和一般农业空间按照限制开发区实施管控，按照分区国土空间规划和村规等协调好保护与发展关系，实现“面状保护、点上开发”的国土空间利用格局。城镇空间由地方政府按照国土空间规划以及控制性详规的要求进行管理。

　　四、结论与思考

　　1、统一的国土空间用途管制首先要统一发展思想、理念和目标

　　人类的文明史就是尊重自然、顺应自然、利用自然的历史，也是提升自然、改造自然、享受自然的历史，随着科技的发展，人类改造自然的能力不断增强，其对自然影响的“两面性”突显，既创造了灿烂的人类文明，但也造成了不少难以弥补的自然损失。今天的发展不仅要解决当下的问题以满足当前的需要，更要成为未来的发展动力和人类遗产。因此，发展既要有历史观，也必须是可持续的。

　　2、国土空间规划和统一用途管制是发展蓝图、路线图和依据

　　国土空间规划是“两美”建设的载体，是因地制宜的发展战略谋划、空间配置及其两者的融合，统一的用途管制和国土空间规划是一个有机共同体，用途管制是规划实施的政策、方法、技术、依据、标准等的综合，也是实现发展共识、蓝图、路线图和方案的重要手段与依据。

　　3、统一的国土空间用途管制既要坚守保护底线又要保障可持续发展

　　统一的用途管制制度就是把最有价值的自然资源、生态资源与人文景观在空间上进行定性、定向和定位，特别是对建设占用、地类转换等人类活动进行最严格的“源头”管控，切实落实法律法规的保护目标，将绿水青山留给子孙后代。同时，在坚守底线的前提下，为满足人民群众对美好生活的向往，应有更多发展空间来支撑高质量发展。摒弃平均主义，对城镇边界外的新需求、新业态等有规则、有序地给予支持，构建人与自然和谐共生的空间愿景，实现中华民族的永续发展和复兴。

　　4、统一的国土空间用途管制是一个完整体系

　　统一的国土空间用途管制既有不同尺度、不同层级上的纵向体系，与国土空间规划“五级”体系相辅相成，传导和落实区域主体功能以及分区主导功能，又要有与县(市)级“总规”“分区”“详规”等不同功能目标以及详略程度相协调的横向管制规则体系。统一的空间用途管制对应国土空间规划体系(图2)，既能引导与管控宏观、中观尺度的主体功能和主导功能，又能落实微观地块层面利用与保护的具体规则和细则，满足空间管制、项目管制、质量管制的需要，也是分级分类建立与事权相一致管制的基础，既能实现国家意志，坚守底线严格审批，又能简政放权提高效能。

　　5、刚性更严格，规范弹性，与时俱进

　　现有基本农田的刚性管控已经足够严格，但依然有大量优质连片的耕地被“合法合规”占用。这是因为过去在规划编制和修改过程中，对保护底线范围的空间约束不够，在规划层面没有真正意义上做到基本农田的“永久性”。因此，要发挥多级规划体系的优势，从上至下不仅明确耕地保护数量的刚性，更要对保护底线的空间布局提出刚性要求，底线空间刚性的要求比数量更加重要，同时在全社会形成保护共识，知行合一，共同保护。底线以外基本农田和生态红线以外的生态空间需要有规范、有弹性的准入机制和管制规则。“三线”和规划分区具有刚性，管制规则和实施细则应在符合程序和规则的情况下，做到与时俱进、动态完善。统一的用途管制是解决刚性与弹性、保护与发展矛盾以及编制“适用、管用、好用”规划的重要机制和手段。

　　6、构建全域、全类型与全过程的国土空间用途管制制度

　　统一国土空间用途管制体系的重点不仅是审批，更要提高国土空间监管和治理的能力。一是构建统一的国土空间规划与管制法律体系、统一的国土空间用途管制事权、评价考核体系以及监管体系;二是研究发展权的空间转移与补偿，探讨“协调、共享发展”的机制和政策;探索构建与生态环境部、农业农村部等部门的分工协同管理模式，建立统一的底数、标准、平台，实现“山水林田湖草”生命共同体的和谐共生。来源：中国土地科学

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