裁判要旨

　　行政诉讼法第二十五条第四款中的“监督管理职责”，不仅包括行政机关对违法行为的行政处罚职责，也包括行政机关为避免公益损害持续或扩大，依据法律、法规、规章等规定，运用公共权力、使用公共资金等对受损公益进行恢复等综合性治理职责。

　　案例详情：

　　? 基本案情

　　松花江作为吉林省的母亲河，串联起吉林省境内80%的河湖系统，相关流域生态系统保护十分重要。吉林省德惠市朝阳乡辖区内某荒地垃圾就地堆放，形成两处大规模垃圾堆放场，截至2017年已存在10余年。该垃圾堆放场位于松花

　　江两岸堤防之间，占地面积巨大，主要为破旧衣物、餐厨垃圾、农作物秸秆、塑料袋等生活垃圾和农业固体废物，也包括部分砖瓦、石块、混凝土等建筑垃圾。该垃圾堆放场未作防渗漏、防扬散及无害化处理，常年散发刺鼻气味，影响松花江水质安全和行洪安全。吉林省德惠市人民检察院于2017年4月18日向德惠市朝阳乡人民政府发出检察建议书，建议该乡政府依法履行监管职责，对违法存在的垃圾堆放场立即进行治理。同年5月12日，德惠市朝阳乡人民政府向德惠市人民检察院回复称已制定整治方案。但德惠市人民检察院先后四次复查现场，发现德惠市朝阳乡人民政府未依法履行监管职责，对违法形成的垃圾堆放场未进行彻底整治，故提起行政公益诉讼，请求确认德惠市朝阳乡人民政府不履行对垃圾处理的监管职责违法，诉请判令德惠市朝阳乡人民政府立即履行监管职责，对违法形成的垃圾堆放场进行治理，恢复受损的生态环境。

　　吉林省德惠市人民法院于2017年12月26日作出（2017）吉0183行初42号行政裁定，驳回起诉。德惠市人民检察院提起上诉。吉林省长春市中级人民法院于2018年4月20日作出（2018）吉01行终49号行政裁定，驳回上诉。吉林省德惠市人民检察院向吉林省人民检察院申请检察监督，后吉林省人民检察院向吉林省高级人民法院提出抗诉。吉林省高级人民法院于2019年12月30日作出（2018）吉行再21号行政裁定：撤销一、二审裁定，指令吉林省德惠市人民法院对本案进行审理。在案件审理过程中，德惠市朝阳乡人民政府已经依法履行职责，对堆放垃圾场已治理完毕。吉林省德惠市人民法院于2020年12月28日作出（2020）吉0183行初19号行政判决：确认德惠市朝阳乡人民政府原不依法履行生活垃圾治理职责违法。

　　裁判理由

　　法院生效裁判认为，本案争议焦点有二：一是德惠市朝阳乡政府对其辖区范围内环境卫生是否具有“监督管理职责”；二是德惠市朝阳乡政府是否存在不履行对垃圾处理监管职责的行为。

　　关于第一个焦点问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款中的“监督管理职责”，不仅包括行政机关对违法行为的行政处罚职责，也包括行政机关为避免公益损害持续或扩大，依据法律、法规、规章等规定，运用公共权力、使用公共资金等对受损公益进行恢复等综合性治理职责。而《中华人民共和国环境保护法》第六条第一款、第二款、第二十八条规定，一切单位和个人都有保护环境的义务。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责，地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量。《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十九条、《吉林省生态环境保护工作职责规定（试行）》第八条、《长春市生态环境保护工作职责规定（试行）》第九条，对于乡级人民政府对辖区范围内环境卫生具有“监督管理职责”同样进行了规定或明确。综上可知，环境是典型的公共产品，对环境卫生的“监督管理职责”不同于行政机关的其他职责，具有一定复杂性，其并非某一行政部门，或某级人民政府独有的行政职责。因此，对于垃圾堆放等破坏辖区范围内环境卫生行为，乡级人民政府应当依法履行“监督管理职责”。基于此，根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2018〕6号，以下简称《公益诉讼解释》）第二十一条的规定，本案符合法定起诉条件。

　　关于第二个焦点问题。德惠市人民检察院于2017年4月18日向朝阳乡政府发出检察建议，建议其依法履行统筹和监管职责，对违法存在的垃圾堆放场立即进行治理，朝阳乡政府在收到检察建议书后，于同年5月12日书面回复并告知制定了整治方案，但在德惠市人民检察院于2017年6月份共计四次复查现场后，仍发现有部分垃圾处于裸露状态，故朝阳乡政府未在规定时间内依法履行监管职责，彻底整治垃圾处理场问题，导致公共利益处于持续损害之中，直到2018年6月份，经省市三级人民检察院共同现场确认，垃圾确已彻底清理。本案中，德惠市朝阳乡人民政府对辖区内的环境具有监管职责在收到检察院的检察建议书后并未及时履行监管职责进行治理，鉴于后来已治理完毕，德惠市人民检察院遂变更诉讼请求为“确认德惠市朝阳乡人民政府不依法履行生活垃圾治理职责违法”。《公益诉讼解释》第二十四条规定：“在行政公益诉讼案件审理过程中，被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现，人民检察院撤回起诉的，人民法院应当裁定准许；人民检察院变更诉讼请求，请求确认原行政行为违法的，人民法院应当判决确认违法。”据此，对德惠市人民检察院变更后的诉讼请求，人民法院依法予以支持。

　　关联索引

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第25条、第49条、第74条第2款

　　《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（〔2018〕6号）第21条、第22条、第23条、第24条

　　一审：吉林省德惠市人民法院（2017）吉0183行初41号行政裁定（2017年12月26日）

　　二审：吉林省长春市中级人民法院（2018）吉01行终49号行政裁定（2018年4月20日）

　　再审：吉林省德惠市人民法院（2020）吉0183行初19号行政判决（2020年12月28日）

来源：行政法实务