云南法院裁判：环境行政公益诉讼中行政机关是否履行法定职责的认定标准

　　该案例入选最高法院指导案例（137号）

　　【裁判要旨】

　　环境行政公益诉讼中，人民法院应当以相对人的违法行为是否得到有效制止，行政机关是否充分、及时、有效采取法定监管措施，以及国家利益或者社会公共利益是否得到有效保护，作为审查行政机关是否履行法定职责的标准。

　　【裁判文书】

　　云南省剑川县人民法院

　　行 政 判 决 书

　　(2017)云2931行初1号

　　公益诉讼人：剑川县人民检察院。

　　被告：剑川县森林公安局。住所地：剑川县金华镇金狮路东段。

　　法定代表人：方义生，系剑川县森林公安局局长。

　　委托代理人王安平，女，系剑川县森林公安局政工法制室主任。代理权限：一般授权代理。

　　公益诉讼人剑川县人民检察院诉被告剑川县森林公安局怠于履行法定职责一案，本院于2017年1月13日立案后，于2017年1月20日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月20日公开开庭审理了本案。公益诉讼人指派副检察长杨润嘉、检察员张强，被告的法定代表人方义生、委托代理人王安平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　公益诉讼人剑川县人民检察院诉称：我院在履行职责中发现，2013年1月中旬，剑川县羊岑乡杨家村王寿全受剑川县玉鑫综合开发有限公司（以下简称“玉鑫公司”）法人代表王寿昌的委托，在剑川县羊岑乡杨家村金子沟国有林区开挖公路，被剑川县红旗林业局羊岑天然林管护所护林人员发现并制止其正在实施的挖路行为。红旗局随后将情况报送剑川县林业局并移送剑川县森林公安局红旗派出所进行查处。经查，玉鑫公司在未取得合法的林地征占用手续的情况下，委托王寿全，于2013年1月13日至19日期间，在13林班21、22小班之间用挖掘机开挖公路长度为494.8米、平均宽度为4.5米、面积为2226.6平方米，共计3.34亩。2013年2月27日，剑川县林业局作出剑林罚书字（2013）第（288）号《林业行政处罚决定书》，对王寿全及玉鑫公司给予以下行政处罚：1、责令限期恢复原状；2、处非法改变用途林地每平方米10元的罚款，即22266.00元。2013年3月29日玉鑫公司交纳了罚款后被告即对该案予以结案，2016年12月13日我院对该案现场进行了查看，发现王寿全所开挖的路依然存在，森林资源被破坏的状况仍未恢复，国家利益仍处于受侵害状态。为切实保护好国家森林资源，我院于2016年11月9日向被告发出检察建议，督促被告履行法定职责。被告于2016年12月8日回复我院，称自接到《检察建议书》后，及时安排落实具体工作，并发出了《催告书》催促王寿全限期恢复原状，但由于王寿全死亡，被告作出了执行终止决定。本院认为，被告在剑林罚书字（2013）第（288）号林业处罚一案中没有依法履行职责，导致森林自然环境遭受破坏后长期得不到恢复。《中华人民共和国森林法》第二十条规定：“依照国家有关规定在林区设立的森林公安机关，负责维护辖区社会治安秩序，保护辖区内的森林资源，并可以依照本法规定，在国务院林业主管部门授权的范围内，代行本法第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的行政处罚权。”按照上述规定，被告依法行使处罚权，其应督促行政相对人按照处罚决定履行义务，但其在长达三年多的时间内都未督促相对人将毁坏的林木恢复原状。同时，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条的规定，被告依法应当行使有效的手段使被毁坏的森林植被得到恢复。但被告作为该林地的管理者和保护者，在长达数年的时间内未依法履职，既未依法催告执行，又未依法申请人民法院强制执行，致使国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。经本院发出检察建议后，被告仍未依法履行法定职责，致使国家利益和社会公共利益处于持续受侵害状态。现根据《全国人民代表大会常务委员关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向你院提起诉讼，请求依法确认剑川县森林公安局怠于履行法定职责的行为违法；请求判令剑川县森林公安局在一定期限内履行法定职责。

　　为证明上述主张，公益诉讼人向本院提供了如下证据：

　　第一组：1、剑川县林业局、剑川县森林公安局统一社会信用代码证书。2、剑川县森林公安局情况说明1份。3、中共剑川县委办公室文件《剑川县森林公安局主要职责内设机构和人员编制规定》。4、云南省人民政府法制办公室《关于森林公安机关行政执法主体资格及执法权限的公告》及剑川县森林公安局权力清单。5、剑森公林勘字（2013）第（288）号林业行政处罚勘验、检查笔录。6、王寿全现场指认笔录及现场指认照片。7、剑林鉴派字（2013）第（288）号鉴定指派通知书及鉴定结论。8、国有林权证及剑川县红旗林业局的证明材料。9、剑川县森林公安局对王寿全的两次询问笔录。10、剑川县森林公安局对王寿昌的询问笔录。11、剑林罚书字（2013）第（288）号林业行政处罚决定书。12、玉鑫公司延期缴纳罚款的申请材料。13、剑川县森林公安局非税收入收款收据。14、剑川县森林公安局对玉鑫公司擅自改变林地用途案调查终结报告及结案审批表。

　　上述第一组证据证明：一是被毁坏的林地属于国有林区，“天保工程”范围，国家级生态公益林；二是被告对玉鑫公司及王寿全擅自改变林地用途一案的处罚为：1、责令限期恢复原状；2、处非法改变用途林地每平方米10元的罚款，即22266.00元。2013年3月29日玉鑫公司交纳了罚款22266.00元后被告即对该案以结案办结处理，而对行政处罚第一项“责令限期恢复原状”没有采取措施执行就进行结案。三是由于被告未依法、全面履职，没有督促玉鑫公司及王寿全恢复林地原状，导致被破坏的公益林在长达三年的时间里未能得到恢复。

　　第二组：1、检察建议书及送达回证。2、剑川县林业局办公室文件处理件。3、剑川县森林公安局的回复函及相关材料。

　　上述第二组证据证明：剑川县人民检察院已经履行诉前程序，于2016年11月9日向被告发出了检察建议，要求被告履行职责督促玉鑫公司及王寿全恢复林地。被告于2016年12月8日对检察建议进行了回复，以王寿全已死亡为由，作出了执行终止决定，而对目前尚处于正常运行的玉鑫公司却没有进行催告，致使森林资源被破坏的状况仍未恢复，国家利益仍处于受侵害状态。

　　第三组：1、回复函和催告书、户口注销证明、情况说明。2、检察院对马红剑的询问笔录。3、检察院对王寿昌的询问笔录。4、玉鑫公司的组织机构代码、营业执照、采矿许可证等证明材料。5、检察院勘验、检查笔录及照片（2016年12月13日）。6、林地卫星云图片及林业证明。7、羊岑管护所证明。8、检察院现场勘察笔录及照片（2016年10月27日）。

　　上述第三组证据证明：本院向被告发出检察建议后，被告仍未履行监管职责，玉鑫公司及王寿全所开挖的公路依然存在，森林资源被破坏的状况仍未恢复。在本院向法院提起诉讼后，被告仍未积极履行监管职责，导致公益林生态环境破坏的状态仍在持续。

　　被告剑川县森林公安局辩称，一、我局的行政行为不具有违法性。玉鑫公司及王寿全擅自改变林地用途一案，剑川县林业局于2013年1月23日移交给我局后，我局在立案、调查、听证、审查和决定、送达、执行等程序中严格按法律规定实施，法律适用准确，作出的行政行为符合法定程序。二、我局已依法履行法定职责。2016年11月9日，接到剑川县人民检察院检察建议书后，我局高度重视，并积极开展工作，并于次日到王寿全家对“责令限期恢复原状”的行政处罚进行了催告，但因王寿全已死亡，导致恢复原状目前尚未执行。下一步我局将继续开展工作，督促玉鑫公司限期恢复林地的原状。同时，我局认为要求责任人恢复原状并未超出合理期限，且法律、政策对“恢复原状”也没具体、明确的规定。综上，我局的行政行为不具有违法性，所以一是请求剑川县人民法院驳回剑川县人民检察院“确认剑川县森林公安局怠于履行法定职责的行为违法”的诉讼请求，判定我局的行为是合法的；二是请求对“期限”、“原状”进行明确、具体的判定。

　　为证明上述主张，被告向本院提供了如下证据：

　　第一组：1、处警登记表、林业行政处罚立案登记表。2、林业行政处罚意见书、决定书、送达回证、收款收据。3、当事人权利义务告知书、林业行政处罚听证权利告知书、放弃听证权利声明、行政处罚事实、理由、依据告知书。4、鉴定指派通知书。5、案件调查终结报告、呈请延期缴纳罚款报告、林业行政案件结案审批表。6、查获经过、身份证明。7、对王寿全、王寿昌、龚汉城、刘青、屈福才、吴菊春的询问笔录。8、林业行政处罚勘验、检查笔录、实物照片、鉴定结论告知笔录、现场指认笔录。9、红旗林业局情况报告、国有山林权证、红旗林业局证明。10、授权委托书、玉鑫公司企业法人营业执照、组织机构代码等材料。

　　上述第一组证据证明：剑川县森林公安局对玉鑫公司及王寿全擅自改变林地用途一案的行政处罚事实清楚、证据确定充分、定性准确、程序合法，是依法依规办理，不存在违法的事实。

　　第二组：剑川县森林公安局催告书，证明剑川县森林公安局已经向王寿全发出恢复植被的催告书，积极履行了职责。

　　第三组：王寿全户口注销证明，证明王寿全已死亡的事实。

　　第四组：国家林业局关于《森林法实施条例》第四十三条“责令限期恢复原状”规定具体应用有关问题的复函，证明“限期恢复原状”没有具体、明确规定。

　　经庭前交换证据，被告对公益诉讼人提供的证据没有异议。公益诉讼人对被告提供的第一组证据没有异议，对第二、三、四组证据的真实性没有异议，但对证据的证明方向有异议，认为第二、三组证据不能规避被告怠于履行职责的事实，认为第四组证据已经明确规定了“恢复原状”，即恢复到破坏之前的状态，恢复原状的期限也可以参照相关法规及结合本地的实际情况来确定，而且被告应该制定相关的实施办法来实行。

　　本院对上述证据认证如下：对公益诉讼人提供的证据，被告没有异议，且证据客观真实，来源合法，本院予以采信。对被告提供的第一组证据，公益诉讼人没有异议，且该组证据客观真实，本院予以采信。对被告提供的第二、三、四组证据的真实性本院予以认可，但被告是在王寿全死亡后才向其发出催告书，同时国家林业局的复函明确具体，因此对证据证明方向不予认可。

　　经审理查明，2013年1月，剑川县羊岑乡杨家村居民王寿全受玉鑫公司的委托，在剑川县羊岑乡杨家村金子沟国有林区开挖公路，被剑川县红旗林业局羊岑天然林管护所护林人员发现并制止其正在实施的挖路行为。2013年1月21日剑川县红旗林业局将情况报送剑川县林业局，剑川县林业局接到报告后交办被告进行查处，2013年1月25日剑川县森林公安局红旗派出所予以立案。经调查核实后，被告于2013年2月20日向王寿全送达了林业行政处罚听证权利告知书，并于同年2月27日向王寿全送达了剑川县林业局剑林罚书字（2013）第（288）号林业行政处罚决定书。行政处罚决定书载明：玉鑫公司在未取得合法的林地征占用手续的情况下，委托王寿全，于2013年1月13日至19日期间，在13林班21、22小班之间用挖掘机开挖公路长度为494.8米、平均宽度为4.5米、面积为2226.6平方米，共计3.34亩。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定，决定对王寿全及玉鑫公司给予如下行政处罚：1、责令限期恢复原状；2、处非法改变用途林地每平方米10元的罚款，即22266.00元。2013年3月29日玉鑫公司交纳了罚款后被告即对该案予以结案。其后一直到2016年11月9日，被告没有督促玉鑫公司和王寿全履行“限期恢复原状”的行政义务，所破坏的森林植被至今没有得到恢复。

　　2016年11月9日公益诉讼人向被告发出检察建议，建议被告依法履行职责，认真落实行政处罚决定，采取有效措施，恢复森林植被。2016年12月8日被告回复公益诉讼人，称自接到《检察建议书》后，即刻进行认真研究，采取了积极的措施，并派民警到王寿全家对剑林罚书字（2013）第（288）号处罚决定第一项责令限期恢复原状进行催告，鉴于王寿全死亡，执行终止。对玉鑫公司，被告没有向其发出催告书。2017年1月13日公益诉讼人起诉至我院，请求确认剑川县森林公安局怠于履行法定职责的行为违法，判令剑川县森林公安局在一定期限内履行法定职责。

　　另查明，被告为剑川县林业局所属的正科级机构，2013年年初，剑川县林业局向被告颁发了“授权委托书”，授权委托被告办理本县境内的所有涉及林业、林地处罚的林政处罚案件。2013年9月27日云南省人民政府《关于云南省林业部门相对集中林业行政处罚权工作方案的批复》，授权各级森林公安机关在全省范围内开展相对集中林业行政处罚权工作，同年11月20日，经云南省人民政府授权，云南省人民政府法制办公室对森林公安机关行政执法主体资格单位及执法权限进行了公告，被告也是具有行政执法主体资格和执法权限的单位之一，同年12月11日云南省林业厅发出通知，决定自2014年1月1日起各级森林公安机关依法行使省政府批准的62项林业行政处罚权和11项行政强制权。

　　本院认为，公益诉讼人提起本案诉讼符合最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》及最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定的行政公益诉讼受案范围，符合起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定:“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”，2013年9月27日云南省人民政府《关于云南省林业部门相对集中林业行政处罚权工作方案的批复》授权各级森林公安机关相对集中行使林业行政部门的部分行政处罚权，因此，根据规定被告行使原来由剑川县林业局行使的林业行政处罚权，是适格的被告主体。本案中，被告在查明玉鑫公司及王寿全擅自改变林地的事实后，以剑川县林业局名义作出对玉鑫公司和王寿全责令限期恢复原状和罚款22266.00元的行政处罚决定符合法律规定，但被告在玉鑫公司缴纳罚款后三年多时间里没有督促玉鑫公司和王寿全对破坏的林地恢复原状，也没有代为履行，致使玉鑫公司和王寿全擅自改变的林地至今没有恢复原状，且被告未提供证据证明有相关合法、合理的事由，其行为显然不当，是怠于履行法定职责的行为。行政处罚决定没有执行完毕，被告依法应该继续履行法定职责，采取有效措施，督促行政相对人限期恢复被改变林地的原状。被告要求驳回公益诉讼人诉讼请求的意见不符合法律规定，本院不予采纳。综上，为保护森林资源，维护国家和社会公共利益，依照《中华人民共和国森林法》第十三条、第二十条，《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第七十条、第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：

　　一、确认被告剑川县森林公安局怠于履行剑林罚书字（2013）第（288）号处罚决定第一项内容的行为违法。

　　二、责令被告剑川县森林公安局继续履行法定职责。

　　如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省大理白族自治州中级人民法院。

　　审判长　  赵新科

　　审判员    白灿山

　　人民陪审员    张吉元

　　二〇一七年六月十九日

　　书记员 　李芝佳

来源：行政法实务