程玉 邱成梁|| 我国生态环境修复行政命令制度的检视与革新

　　摘要

　　国外一些国家仍然或多或少地保留了以行政命令追究生态环境修复责任的制度设计，至少表明生态环境修复行政命令制度在实践层面具有可行性。生态环境修复责任的第一性——公法义务属性决定了其责任追究（义务实现）制度表现应当是行政命令，并且行政命令的运行原理在功能层面（法秩序恢复和义务具体化）能够更好地与生态环境修复责任追究过程的复杂性和特殊性特征相契合。我国当下生态环境修复行政命令制度存在实体法依据不明、程序法规范欠缺、体系定位不清、与行政处罚衔接不当等规范难题。为有效提升我国生态环境修复行政命令制度的规制效能，有必要进一步明确该制度的适用边界、法制化进路和保障机制。

　　引言

　　在社会价值结构日趋多元化的背景下，多元共治因具有平衡多元主体之间利益、提升行政管理效率等特点而开始成为我国建设现代化生态环境治理体系的新理念。然而，生态环境多元共治并不是要彻底摧毁秩序法理念下的行政法体系，将行政主体从生态环境治理的战场中撤离，并将代表和维护生态环境公共利益的重任完全交由社会公众和法院。诚然，社会公众和法院的介入，有助于打破行政主体作为管制者与被管制者之间的利益勾连，但也会进一步诱发社会治理效率的降低。事实上，从国外法制经验来看，尽管以行政主体为中心的行政机制和以司法机关为中心的司法机制均可能被各国确立为生态环境修复责任追究制度，但行政命令始终未能完全脱离规制工具箱，均或多或少地承担着一定的生态环境修复责任追究任务。在英国和德国，行政命令制度甚至是追究生态环境修复责任的主导性制度。起初，我国立法者寄希望于通过公众（环保组织）和法院——即环境民事公益诉讼制度，来追究生态环境修复责任。但随后，立法者意识到环保组织的代表性和实际能力的不足，先后确立了检察机关提起环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿制度，将生态环境修复责任的追究机制转向法律的公共实施。生态环境损害赔偿制度使得行政主体开始主导生态环境修复责任追究制度，体现为生态环境损害索赔诉讼启动前必经的磋商和解程序。对此，我们不禁要思考的问题是：在行政权应当发挥生态环境修复责任追究主导作用的体系中，仅依靠行政权的柔性行使方式是否足够？传统行政执法机制中的刚性行政命令是否还有适用的空间？在国外普遍保留生态环境修复行政命令制度适度适用空间的背景下，本文以生态环境修复行政命令制度为研究对象，深入探究该制度的规范困境与现实成因，具有理论和现实意义。

　　一、我国生态环境司法修复制度的确立与反思

　　构建生态环境修复法律制度已经或者正在成为各国新时代生态环境责任法体系发展的新方向。随着党和国家高度重视生态环境的民生价值，我国生态环境治理进入法治化轨道。习近平总书记反复强调，“保护生态环境必须依靠制度，依靠法治”，“要坚持用最严格制度、最严密法治保护生态环境”。为应对生态环境治理体系结构日益显著的复杂性，各国生态环境修复责任追究制度整体上趋向于复杂化。

　　（一）当下我国生态环境修复制度的双轨化特征当前我国生态环境修复责任追究制度呈现出双轨式、多元化特征。首先是生态环境行政修复制度，其基本要义是行政主体利用行政命令或者行政磋商等行政执法机制追究生态环境修复责任。该制度强调以行政权主导责任追究过程，行政主体就生态环境修复责任追究问题享有首次裁判权，而司法权仅在行政主体怠于或者恣意决定时发挥司法审查作用。目前这两类行政修复制度在我国生态环境损害救济体系中都有所体现。对于行政命令，尽管既有行政命令规范（“责令恢复原状”“责令消除污染”“责令（限期）治理”“责令（限期）改正”等）难以实现对生态环境损害的全面、充分救济，但的确具备生态环境损害救济的部分功能。而依托生态环境损害赔偿制度改革确立的生态环境损害磋商制度，则授权行政主体通过协商和解的方式追究生态环境修复责任。同时，我国也确立了司法权占主导地位的生态环境司法修复制度，具体包括两类。一是生态环境民事司法修复制度，即法院应法定代表人请求在私法框架内判决被告人实施生态环境修复，其在法律上主要体现为环境民事公益诉讼制度和生态环境损害赔偿制度。《中华人民共和国民法典》第1234 条和第1235 条为二者奠定了实体法基础。二是生态环境刑事司法修复制度，即法院在刑事判决（包括附带民事公益诉讼判决）中追究生态环境修复责任，实践中主要有三种模式，即将生态环境修复履行情况作为量刑情节，在惩处犯罪时于刑事附带民事公益诉讼民事判决中判决被告人履行生态环境修复，以及直接在判决判项中将生态环境修复作为非刑罚措施适用，具体包括犯罪人修复生态环境、缴纳生态修复金或者公益劳动。通过实证考察可以发现，各类生态环境修复制度的适用频率有别。从整体上看，生态环境行政修复制度的适用频率远低于各类司法修复制度。笔者通过新闻检索、裁判文书网检索和政府信息公开申请等多种渠道总结得出，自2014 年至2021 年以来全国不同地方行政主体适用行政命令追究生态环境修复责任的案例大约13 起。而2021 年度《中国环境司法发展报告》显示，2021 年全国法院共计审理生态环境损害赔偿案件137件，如果按照课题组得出的磋商案件占比94.37%计算，全国通过磋商程序追究生态环境修复责任的案件数量约129 件。同年全国法院审理的环境民事公益诉讼案件数量高达4943件。而在各类生态环境司法修复制度内部，生态环境损害赔偿诉讼适用频率远低于环境民事公益诉讼，且环境刑事附带民事公益诉讼在各类环境公益诉讼案件中占比最高（高达89%）。这些数据基本上印证了我国当前生态环境修复制度运行呈现出“司法制度勃兴、行政制度隐退”的特征。（二）我国生态环境司法修复制度的实践困境司法修复实践的勃兴并不能就此掩盖现实中已经逐渐显现的各种困境。当下我国生态环境司法修复制度的困境可以从“程序启动”和“判决执行”两个角度进行观察。一方面，当下“两诉”并行模式（生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼）缺乏妥当衔接，并且部分细节问题存在规范空白。2018 年《检察公益诉讼司法解释》第13 条和2019 年《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第16 条至第18 条针对“两诉”衔接作出了规定，但仍有不足。第一，环保组织诉权被不当限缩。法院在审理“两诉”时，先中止审理民事公益诉讼，缺乏理论上的正当性，也于法无据，在当前环保组织并未被赋予行政公益诉讼资格的背景下，如此也有损于环境程序正义。第二，生态环境损害赔偿制度的适用范围以“严重生态环境损害”作为限制条件过于模糊，致使环保组织有资格起诉的案件范围存在不确定性。第三，对赔偿磋商应当如何与环境民事公益诉讼进行衔接也缺乏具体规定。图1 我国生态环境修复法律制度体系

　　另一方面，司法修复制度中各方的权责配置和法院在环境修复方面能力有限导致了判决执行的重重困境。首先，司法过程是一个关注程序正义的过程，效率必然受到制约，导致司法认定过程往往复杂且耗时费力。实践中，诉讼时间长和诉讼紧迫性之间始终有矛盾，从一审、二审到再审，短则一两年，长则十几年。比如，泰州公益诉讼案长达3 年，曲靖铬污染案耗时10 年，美国埃克森瓦尔迪兹号邮轮案长达20 年。其次，法院欠缺修复专业能力，导致判决容易由“原地修复”遁向“异地修复”（后者技术操作更简单），甚至发生“一赔了之”的问题，造成生态环境修复目标异化、虚置。在实践中，法院作出金钱赔偿判决远超修复判决，仅判决实施生态环境修复（包括判决被告不履行修复义务之后再进行损害赔偿）的案件数量占样本的29.6%。即使是修复判决，法院也倾向于“空判”。在47.5%的案件中，法院仅作出不具有可执行性的“修复生态环境”的抽象判决。有时，即使判决了具体的修复方案，法院也可能未同时判决监管和验收。实践中仅有9%的案件判决了环境修复实效的验收程序，主要是判决行政主体、检察机关或者原告、第三方负责监管和验收，其中判决行政主体负责验收的最多。但这些做法或者于法无据（法院委托行政主体监管修复方案实施实质上是以行政主体替代法院的民事判决执行主导权），或者超越了诉讼主体的义务范围和能力限度，或者容易诱发新的问题，比如法院对侵犯责任人选择具体修复方案之权利的侵犯，双重委托代理引发的失灵，等等。最后，司法修复制度无法契合生态环境修复的适应性特征（修复方案需适时调整），原因在于，修复方案的调整并非事实和法律错误，无法构成重新判决的理由。（三）对我国生态环境司法修复制度的理论反思对生态环境司法修复制度的质疑和反思由来已久。目前学界已经普遍认识到，尽管生态环境司法修复制度具有正当性（与“行政民主化”和“公法私法化”契合），但基于现实中生态环境司法修复制度面临的实践困境，有必要对其可能诱发的“法治隐忧”进行理论反思，并且这种反思必须被置于有关行政权和司法权关系的基本理论和一般法治实践的背景中。有学者开始总结西方国家行政权与司法权关系发展变迁规律（尊重专长、行政权优先），并在系统比较行政权和司法权特征与区别的基础上，主张优先发挥行政主体职权、突出行政主体的主体责任，并构建起“政府主导、司法补充、行政处理优先、公益诉讼兜底的多层次立体式格局”。学界已不再将行政执法权“疲软”“失灵”作为证成生态环境修复司法制度的“借口”，转而强调“回归公法”“强化行政修复”。近年来，主张从司法修复主导转向行政修复主导的观点不乏其数。有学者进一步主张将环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼定性为“公法性诉讼”，并对其规则进行公法化调适。行政修复制度的支持者先后提出行政命令说、行政处罚说以及行政强制说。其中，支持行政命令的学者，已经开始关注生态环境修复行政命令制度的体系定位、与其他生态环境修复责任追究制度的区分和衔接问题，以及完善生态环境修复行政命令制度的对策建议。但总体上看，既有成果相对薄弱，不仅体系性不强，也缺乏对实践的观照，很多问题仍然聚讼纷纭，尤其是生态环境修复行政命令制度的正当性尚未得到充分证成，我国传统生态环境修复行政命令制度尚未获得全面的规范检视，以及生态环境修复行政命令在多元生态环境修复法律制度体系中的功能定位和未来的法制化发展方向仍不明朗。

　　二、确立生态环境修复行政命令制度的理论证成

　　制度选择能否获得充分且科学的理论证成是确保特定制度成立和发展的根基。因此，有必要对生态环境修复行政命令制度的正当性展开法理分析。一般而言，域外经验只能作为制度证成的间接依据，直接且根本的论证方法是研究特定责任追究制度与相应法律责任属性之间的规范兼容性，同时兼顾功能面向的制度成本和法律实效。当然，在正当性之外，还需考量可行性，即制度是否具备兼容我国当下法治现实的条件。

　　（一）国外生态环境修复行政命令的经验证明在证成生态环境司法修复制度时，有学者提到，以行政执法机制救济生态环境损害不符合我国生态环境法治发展趋势，因为其缺乏司法程序保障易引发公平性质疑，早年生态环境立法中的“责令赔偿损失”条款已被立法者逐步淘汰即是明证。比如，1999 年修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》第90 条第2 款以赋予国家行政主体索赔权的方式替代了1982 年旧法第41 条中的“责令赔偿损失”。同理，1985 年《中华人民共和国森林法》第34 条和第37 条、1985 年原《中华人民共和国草原法》第18条和第20条，以及1986年原《中华人民共和国土地管理法》第53 条中的“责令赔偿损失”也陆续在后来的修订中被删除。但仅凭立法者取消“责令赔偿损失”条款并不能直接得出结论：行政命令制度无法被用来追究生态环境修复责任。首先，从理论上看，一旦“责令赔偿损失”行政命令能够被纳入法制轨道、实现型式化，那么其公平性难获保障的论断将无法成立。其次，现行法律虽已取消“责令赔偿损失”条款，但仍保留了“责令改正”“责令限期改善”“责令消除污染”等要求责任人修复受损生态环境的法律规范。最后，保护生态环境是各国政府及其环保执法部门的宪法性义务和法定职责所在，在一定程度上保留行政命令制度以追究生态环境修复责任是域外各国的通行做法，尤其是英国和德国对此有着较为成功和成熟的经验。尽管英美法系和大陆法系在很多方面存在差异，但英国和德国在生态环境修复责任追究机制选择方面极具相似性，均倾向于最大限度地发挥行政命令制度的适用空间。为了矫正既有生态环境损害救济机制的不足，英国以欧盟环境责任指令（ELD）为模板，制定了专门的《环境损害预防和修复规则》。依该规则，行政主体有权通过行政命令要求污染者在造成生态环境损害之前排除危害，或者在生态环境损害发生以后进行修复。若污染危害构成立即威胁或者污染者拖延采取行动，则行政主体可自行采取行动，事后向污染者追偿费用。与英国类似，为了矫正传统生态环境单行法律中所规定行政命令规范在救济生态环境损害方面的不充分性，德国于2007 年制定了旨在转化ELD 的《环境损害预防和补救法》（简称《环境损害法》），并根据需要修订了《联邦水资源法》《联邦自然保护法》和《联邦土壤保护法》。德国《环境损害法》的核心是为生态环境损害责任人设定生态环境修复义务以及相应的修复资金承担义务，并为实现这些义务赋予行政主体向责任人作出行政命令的公权力。但与英国不同，德国法模式具有公私法协动特征，其《环境责任法》第16 条亦能发挥间接救济生态环境损害的作用。虽然法国民法典通过损害拟制条款确立了生态环境司法修复制度，但并未完全排斥生态环境修复行政命令制度适用的可能性。作为欧盟成员国，法国也通过ELD 转化法《环境责任法》确立了行政命令制度，并为解决二者适用冲突确立了“（酌情）考虑”（tient compte）的衔接规则。同样，意大利环境、领土和海洋部可以在行政命令和索赔诉讼之间选择追究生态环境修复责任的工具。一旦采取行政命令，便不能再对潜在责任人提起民事诉讼。荷兰法院则针对行政命令和司法制度的适用序位开发了“侵犯性检验标准”，只要不对法定监管机制构成不可接受的侵犯，则行政主体可启用侵权责任机制。即使在美国生态环境修复责任追究二阶设计中的第一阶段（由环保署负责的反应行动），也存在生态环境修复行政命令的适用空间，实践中可能表现为要求责任人采取修复行动的行政守法命令。国外很多国家或多或少地保留了生态环境修复行政命令制度设计，表明其在实践层面仍具有可行性，并且，这种制度选择和特定国家归属于何种法系并无直接关联。（二）生态环境修复责任属性与行政命令运行原理契合无论是从责任所旨在保护的对象还是从责任实现过程的特征来看，生态环境修复责任应当属于公法责任。在一般法理学中，广义的法律责任有第一性义务和第二性义务之分，后者是前者被违反后产生的不利后果。在行政法体系中，第一性的义务通常是指执法者通过“责令改正”等行政命令要求行政违法者履行的义务，其实质是一种基于法律规定自行承担（self-exacting）的“原始义务”，即在具体个案情形中，无需通过行政主体的命令，就应当主动履行相关义务。当然，基于主观意愿或者能力限制，相对人可能不会履行义务，此时行政主体一般有权通过行政命令要求其履行。而旨在保障第一性义务得以实现的行政处罚才属于第二性义务，即狭义的行政法律责任。由此，生态环境修复责任究竟属于第一性义务还是第二性义务的问题，便可以转化为生态环境修复责任属于行政命令还是行政处罚。将责令生态环境修复定性为行政处罚是国内环境法理论和实践中的普遍观点，但笔者认为这并不妥当。原因在于：一方面，依据2020年《中华人民共和国行政处罚法》第2 条规定，行政处罚与行政命令的核心区别其实在于制裁性，即是否构成行政主体为了对已经实施违法行为的违法者进行惩罚而课以其本来义务之外的额外负担。如果构成制裁，即属于行政处罚。责令生态环境修复旨在填补生态环境损害，其价值目标并非惩戒相对人违法行为，因此符合行政命令的定义。另一方面，行政处罚制度存在一些功能局限，使其并不适合被用来追究生态环境修复责任的制度工具。首先，行政处罚虽然在一定程度上有助于恢复公共秩序，但其并不能补救相对独立的公共利益损失，其补偿功能属于“异质补偿”，经常需要和其他具备同质补偿功能的行政手段合并使用，如责令改正、限期拆除等行政命令。其次，行政处罚作为“立法者进行管制时所运用之最后手段”，不宜直接替代行政命令，否则易导致“以罚代治”“以罚代令”等现象，这将压缩其作为行政命令本应发挥的教育与引导功能。还有学者可能会提出，生态环境修复责任追究可以经由行政强制执行实现，毕竟《中华人民共和国行政强制法》第12条明确将“排除妨碍、恢复原状”和“代履行”设定为行政强制执行的方式，而恢复原状和代履行均具有在生态环境损害救济领域中适用的可能性。笔者以为，这种观点并不妥当，因为这会模糊行政强制执行和行政命令的性质差异。行政强制执行是指公民、法人或者其他组织拒不履行行政法上的义务时，由行政主体或者由其申请人民法院依法采取强制执行措施，以迫使其履行义务。因此，尽管行政强制执行有时可能会设定一些新的“第二性义务”，但其根本目的是强制相对人履行先前基础性行政决定已经确立的非制裁性义务，故其适用前提是必须存在一个作为执行依据的基础性行政决定。诚如该法第50条规定将行政机关发布了“要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定”作为代履行启用的前提，此处的行政决定即为行政命令。事实上，正是由于行政强制执行的保障性决定特征，使得其无法在生态环境修复行政命令因实体法规范和程序法规范欠缺背景下独立发挥追究生态环境修复责任的作用。同时，对于该法第52条规定的即时强制，将行政主体在紧急情况下即时实施代履行的情形限定为“当事人不能清除污染物的情形”。该适用范围极其有限，无法涵盖本文所界定的生态环境修复责任追究内涵。生态环境修复责任的第一性公法义务属性，决定了其责任追究制度应是行政命令，但行政命令的运行原理能否契合生态环境修复责任追究过程的复杂性和特殊性有待进一步论证。生态环境修复责任旨在补救受损的生态环境公共利益，其实质是修复当前被破坏的公法秩序（公法秩序的核心是公共利益），这与行政命令侧重于恢复当前具有紧迫性、现实性的受破坏的行政法秩序的功能相契合。法秩序恢复是所有法律制度存在的终极价值目标，但作为基础性行政决定的行政命令与保障性行政决定目标仍存在差异。作为典型保障性行政决定代表行为的行政处罚，系通过惩戒相对人以激励其本人和其他社会公众遵守法律规定，这在一定程度上能起到恢复法秩序的价值，但这种法秩序恢复仅具有面向未来的性质。而对于当下公法秩序的恢复应主要依赖于行政命令制度，具体表现为“行政命令对现实公共利益损害的补救”，既可能是对可能造成切实损害后果的危害风险的预防，也可能是对实际损害结果的积极补救。行政命令和行政惩罚在法秩序恢复方面的功能差异也决定了两者相互独立，彼此不宜替代，并且行政命令还应具有相对的优先性，因为法律追求的首要目标应是恢复已被违法行为破坏的社会秩序，其次才是考虑惩戒和违法者警示的问题。行政命令具备通过“桥梁作用”实现法定义务具体化和明确化的功能，这不仅有助于强化相应责任追究规范的可执行性，也能与生态环境修复责任追究过程的复杂性特征相契合。首先，生态环境修复必须遵循一些基本的生态学原理或规律，如适宜性修复、系统性修复、适应性修复、持续性修复和混合性修复。这些原则要求有关生态环境修复方案的编制和实施必须保持科学专业性和动态性。一方面，行政主体可以透过行政命令的义务具体化功能实现整合科技资源、各类专业知识的目标，将复杂科学知识转化为一套具有可操作性的程序规范，如德国《环境损害法》第7条。另一方面，基于行政行为的自主纠错原理，行政命令的义务具体化并非机械、僵化的，其可以随时修正（动态性），这将更有利于应对生态环境修复过程中的各种情势变更。其次，生态环境修复责任追究过程必然涉及广泛的成本效益平衡。不同于行政处罚，行政主体在行政命令中的自由裁量权相对更大，尤其是职权行政命令。广泛的自由裁量权有助于行政主体在有限资源范围内及时作出相对合理的选择。同时，这种自由裁量属性也使得行政命令的义务具体化功能具有高度的灵活性和开放性特征，有利于推进生态环境修复领域的公私合作，进而提升生态环境修复责任目标的实现效率。（三）以行政命令追究生态环境修复责任具有功能优势生态环境修复过程的动态性、复杂性和专业性，使得行政主体应当在相应责任追究过程中发挥主导作用。但这种主导作用借由何种制度工具实现还需进行功能考量。综合国内外有关立法经验，可供行政主体选择适用的具体责任追究制度包括三类，即行政命令、磋商和解，以及索赔诉讼。由此，从理论上来看，若要论证生态环境修复行政命令的正当性还需探究其与行政磋商、司法诉讼相比是否具有制度优势。为了更好地展开比较分析，本文选择正义和效率两个指标作为基准。其中，正义主要是指程序公正（为方便分析，本文将实体公正设置为不变量，假设实体责任均能完全修复受损生态环境），若一项制度的运行程序规范无法保障相对人和利益相关方的程序性参与权利，那么其不仅有损于法治目标的实现，也不利于各方对最终责任认定结果的认可和履行。而效率可以从不同的主体角度考虑二分为行政主体的决策效率和相对人的接受效率，若一项责任认定结论无法及时作出（“迟到的正义”）或无法及时得到履行（“纸面上的责任”），对于生态环境公共利益的维护都是不利的（见表1）。表1 不同责任追究制度的功能优劣（L、M、S分别代表程度的高、中、低）

　　首先，对于程序公正，索赔诉讼在程序公正方面的价值最高，磋商和解次之，而行政命令最低。这是因为，行政命令属于未型式化的行政行为，其程序要求是最基本的要求，即正当法律程序要求。由此导致行政相对人在行政命令实施过程中的程序权利仅能获得最基本的保障。事实上，行政命令更强调相对人服从，尽管其也允许相对人提供证据、发表意见和提出异议，但责任最终认定权由行政主体决定，其意思表示具有单方性。而磋商和解作为一种柔性平等化的执法机制，摒弃了行政主体的单方行政决定，其强调的是双方的平等对话、意思沟通，相对人可以提交对自己有利的事实证据，因此更能发挥保障相对人权益的制度效果。目前我国针对磋商也已经制定了程序规范，但磋商和解终究不是纯粹的司法机制，主导者也不是中立的第三方。因此，相较于磋商和解，索赔诉讼对相对人的程序权利保障更强。其次，对于决策效率，行政命令最高、磋商和解次之、索赔诉讼最低。这是因为，在司法过程中，行政主体获取违法信息后，要交由法院处理，无形中多了一个信息传递环节，且审判过程繁杂，延长了处理周期，不利于及时进行修复。根据欧盟15 个成员国提供的494 件案例分析，行政修复措施平均持续12个月。对于民事公益诉讼，诉讼时间长和诉讼紧迫性之间始终有矛盾，从一审、二审到再审，短则一两年，长则十几年。行政命令制度则具有较高的决策效率，因为其强调的是行政权的高效运行和单方意志。磋商和解强调相对人和行政主体在责任认定过程中的协商、和解，因此其具有较低的决策效率，双方可能会拖延，进而导致决策“僵局”，致使协商成为行政的“羁绊”。但由于磋商和解不成可以转向诉讼，且2020年《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》第6 条为其设置了90 日期限，因此磋商和解的决策效率一般会高于索赔诉讼。最后，对于相对人的接受效率，磋商和解最高、索赔诉讼次之、行政命令最低。相对人对责任认定结果的接受程度和履行意愿与很多因素相关，但其中最关键的因素是相对人对责任认定过程的参与程度。一般而言，若相对人参与责任认定过程的程度越高，则其认可责任认定结论越强。对于磋商和解，由于双方已经在事前进行了良好沟通，故一旦达成最终的责任和解协议，则相对人对最终结果的接受效率很高，责任决策实施也会相对高效。而索赔诉讼，判决结果并非原被告双方合意，而是双方证据实力对抗的结果，因此接受效率会低于磋商和解。行政命令过于强调行政权的高效运行，导致相对人参与程度不高甚至被忽略参与，因此相对人接受其结论的意愿不强，实践中行政命令极可能无法得到有效执行。由此，三种责任追究制度在不同维度的功能优劣存在区别，我们很难得出何种制度是最佳选择的结论。正确的答案可能不是取消某一制度或者无限放大某一制度的功能，而是综合不同制度设计，并结合生态环境修复的不同情形进行功能匹配，以最大限度地发挥制度协同的功能优势。换言之，生态环境修复行政命令制度至少应在特定情形下发挥作用。（四）具备完善生态环境修复行政命令的制度条件生态环境修复行政命令制度具有兼容于当下中国法治现实的能力。首先，我国存在重构生态环境修复行政命令制度的规范基础。在我国生态环境修复责任追究制度体系中，生态环境修复行政命令制度已经占有一席之地。尽管既有行政命令规范条款尚未得到良好适用，并且既有规定在内容和效果上均有不少不足，导致其未能发挥其应有作用，但这些规范的确能够为我国重构生态环境修复行政命令制度奠定良好基础。未来立法者只需要增加若干生态环境修复责任规范条款或对既有生态环境行政命令规范进行适当修改即可，理论上既无障碍、规范上也无需铺陈，这种制度体系与我国当前旨在救济公益的公法体系相协调或契合。近年来，《中华人民共和国土壤污染防治法》和《中华人民共和国长江保护法》均专章规定了生态环境修复。其次，我国有着适合生态环境修复行政命令制度成长的权力制衡基因和体制优势。一方面，我国虽然否定了西方三权分立机制在中国适用的可能性，但并未彻底否认分权的价值及其在中国政治体制中适用的必要性。在集权和公有制经济的催化下，我国的权力分立结构呈现出功能性分权特征——决策权、监督权和执行权。行政权和司法权分别对应执行权和监督权，因此生态环境修复行政命令制度与我国权力分立与制衡结构契合。另一方面，“对于中国这样的行政管理大国而言，司法治理绝不可能替代行政管制”，强大的行政力量和管制传统是我国行政体制的优势所在。尽管缺乏约束的行政命令可能会侵犯相对人的权益，但其也是保障行政权专业化和及时性运行的关键，能够最大限度地发挥我国行政体制的优势，提升行政效能，迅速应对转型期频发的生态环境风险。

　　三、我国生态环境修复行政命令制度的规范检视

　　生态环境修复行政命令制度的确立具有正当性，但长期以来，学界普遍认为，生态环境修复行政命令基本上处于被执法者弃用的状态。即使是对于明确配置了“修复行政命令”的《中华人民共和国土壤污染防治法》，很多地方仍然适用行政磋商和索赔诉讼来追究土壤修复责任。但笔者经过实证调查发现：鉴于行政命令的灵活性，部分地方行政主体已经开始重视行政命令在生态环境修复责任追究过程中的作用（自2014 年至2021 年以来至少有13件公开的生态环境修复行政命令执法案例），并且更为值得注意的是，在我国生态环境行政公益诉讼制度的推进过程中，“生态环境修复行政命令是否作出以及作出后是否得到有效执行”已经逐渐成为检察机关作为公益起诉人起诉行政主体未履行法定职责的重要理由之一。但总体上看，既有生态环境修复行政命令制度实践仍然存在诸多不足，总体数量较少、适用范围狭窄，有限的案例中，普遍缺乏说明理由内容，法律依据引用不准确，以及缺乏具体修复标准制约了命令的实际可执行性等。由此，有必要系统检视生态环境修复行政命令制度效力不彰的规范成因。

　　（一）生态环境修复行政命令制度的实体法依据不明一般而言，实体法和程序法联系紧密，前者是后者的基础，后者是前者转化为现实的保障，两者相互依存，共同构成现代法律制度的完整内容。在一项具体的法律制度中，实体法和程序法双重要素并存是其获得健康有序发展的基础。若程序法缺乏实体法在内容层面的指引，其也将无所适从，如此便有可能被行政主体违法滥用，与法治精神相背离。我国目前尚未针对生态环境修复行政命令制度确立专门的实体法规则，导致制度供给严重不足。尽管现行生态环境单行法律中的“责令（限期）改正”“责令恢复原状”“责令消除污染”“责令（限期）治理”均可作为生态环境修复行政命令的制度载体。但结合法律解释原理和《环境行政处罚办法》第12 条规定可知，生态环境保护领域的“责令（限期）改正”“责令（限期）治理”一般均指向违法行为，无法兼顾危害后果，即使部分规范包含危害后果消除，也只能解释为“消除污染”（一种应急性命令），无法指向更广泛意义上的生态环境修复。而对“责令恢复原状”的理解需区分“污染防治类法律”和“自然资源类法律”，对于前者，“责令恢复原状”的适用条件被限定为“未经环评先行建设”，而“自然资源类法律”中的“责令恢复（土地、植被、草原等）原状”虽然可以定性为修复性命令，但其仅侧重于单一生态环境要素，缺乏从生态环境系统角度进行修复的考虑。那么，一般行政法意义上的“责令改正”（2020年修订的《中华人民共和国行政处罚法》调整为第28条第1款，可否解释为指向改正危害后果意义上的“修复受损生态环境”？在笔者看来，从理论上看，这种方案是可行的，这其实是行政主体自行解释、弥补法律漏洞的做法。然而，这种做法也会因为面临诸多困境而不具有现实可行性。首先，“责令改正”经常被解释为对违法行为的“纠正”，如《中华人民共和国土壤污染防治法》第94条将“责令改正”理解为对“不履行修复义务”（即行政命令）的改正。其次，“责令改正”表述过于笼统，行政主体是否愿意将其扩展解释为“修复生态环境”有不确定性。在江苏省宿迁市宿城区人民检察院诉沭阳县农业委员会不履行林业监督管理法定职责案（〔2017〕苏1302 行初348 号）中，沭阳县农业委员会即主张，对类似破坏生态环境和资源的刑事犯罪行为，建议通过刑事附带民事公益诉讼处理。事实上，即使行政主体愿意做扩张解释，由于缺乏具体程序性规范，命令的实施无所依归，也减少了该制度的可行性，甚至造成行政主体和相对人的权利义务严重失衡。再次，“责令改正”与行政处罚界限不明，导致生态环境修复行政命令制度的独立性不足（附属于行政处罚），是否被启用具有不确定性。最后，目前我国仅土壤污染防治法明确规定了鉴定评估费用由责任人承担，因此对于其他损害类型，即使我们将既有责令规范形式理解为责令修复，要求责任人承担鉴定评估费用也无法律依据。实践中，这些费用连带修复费用将由行政主体提前垫付，因此行政主体因资源有限便无动力作出行政命令。这些问题严重制约了生态环境修复行政命令制度的效力发挥。（二）生态环境修复行政命令制度的程序法规范欠缺生态环境修复行政命令制度的实体法依据是确保行政主体可以启动生态环境修复行政命令的条件，相较于“默示职权”解释方法，更具确定性。然而，由于生态环境公共利益属性以及生态环境修复具有的复杂科学技术性和社会工程属性，生态环境修复行政命令能否有效实现生态环境修复责任追究目标还依赖于相关程序法规范的完善程度。这一点可以从国外立法经验中得到印证，各国普遍选择围绕生态环境修复行政命令运行的主要程序（包括启动、作出、送达、实施）以及相应的辅助程序（包括成本收回和异议，制裁机制）制定了详细的程序法规范。此外，对于运行程序中的一些细节性问题或者自由裁量问题，行政主体还会制定专门的行动指南，比如，英国《环境损害预防和修复规则：英格兰、威尔士法定指南》（2009年）和《1990年环境保护法：第IIA部分污染土地法定指南》，美国《国家应急计划》（National Cpntingency Plan）和《自然资源损害评估和修复手册》（Natural Resource Damage Assessment and Restoration Handbook），以及荷兰《关于荷兰〈环境管理法〉第17.2 章的指南：环境损害或紧迫环境损害危险时采取的措施》等。但我国目前相应立法整体上相对滞后。一方面，生态环境修复行政命令的主程序和辅助程序，均欠缺明确的法律规范。一般而言，主程序包括生态环境修复行政命令何时启动、如何制作和送达、是否需要调查和说明理由、是否需要听证、社会公众能否以及如何参与、如何实施（包括相对人不履行行政决定时的实施）等。辅助程序则包括关于生态环境修复行政命令所确定修复义务的履行成本以及其他相关调查、监测成本等，该通过何种程序收回，相对人或者社会公众能否提出异议，行政主体针对相对人不履行行政命令的制裁措施该如何设计。另一方面，生态环境修复行政命令制度的实施缺乏具有可操作性的行政指南。我国目前在生态环境损害领域出台的指南仅侧重于损害鉴定评估和污染场地的修复。但这些关涉污染场地风险评估和修复的技术导则，不仅内容过于原则，对很多关键问题也并未作规定。此外，这些技术规范能否适用于生态环境修复行政命令尚不明确，且行政主体不遵循既有技术规范行事应当承担何种法律效果也不确定。程序规范的欠缺，容易引发权力滥用和行政效率低下。其一，生态环境修复行政命令的有效运行依赖于一整套健全的程序法规则，否则，行政主体行政权力的运行将不受约束，容易滑出法治轨道，侵犯相对人的权益。其二，生态环境修复行政命令给相对人施加的是作为义务，因此必须具有明确的作为内容，包括作为的方式、手段、期限等，否则，相对人将无所适从，即使行政主体申请法院强制执行，也可能遭遇法院拒绝执行的结果。程序规范有助于行政主体具体化、明确化生态环境修复行政命令的内容，进而令其获得可执行性。相反，欠缺程序规范易导致具体给付内容的不明确或者模糊，最后制约相应行政命令的实效。（三）多元生态环境修复法律制度的适用关系不清晰生态环境修复有多层次、多种类、多系统性。短期修复与长期修复、个别场地修复与生态系统的整体修复、行政主导修复与司法主导的修复之间需要进行协调，否则会造成修复成本增加、效应互相抵消等不利后果。目前我国在行政修复和司法修复之外，还确立了更为宏观意义上的政策修复制度。三种修复制度的性质虽有不同，但在范围、目标和效果上可能存在交叉或者重叠。比如，在常州毒地案中，环保组织在行政主体尚在实施行政修复时启动了司法修复；国土空间修复的适用范围，可能会与司法修复或行政修复发生重合。目前这些多元修复制度之间的适用关系尚不明确。首先，对于宏观政策修复与个案修复（包括行政修复和司法修复）的关系，目前立法缺乏明确的制度设计。其次，在行政主体能够利用的多元修复制度工具之间，立法者仅作了部分规定。目前仅规定磋商制度是诉讼制度的前置环节，而生态环境修复行政命令制度如何与二者衔接并不明确。最后，行政主体主导的修复制度与其他主体主导的修复制度（由检察机关和环保组织提起环境民事公益诉讼的制度）之间的关系也未得到清晰界定。从目前立法来看，检察机关提起环境民事公益诉讼前需要发送检察建议，而环保组织无需诉前告知，此种制度设计容易引发救济措施重叠的风险。（四）生态环境修复行政命令和行政处罚衔接不当生态环境修复行政命令制度通常指向违法行为造成的生态环境损害，因此责任人还可能会面临行政处罚。纵观我国生态环境单行法律可知，生态环境修复行政命令和生态环境行政处罚的关系并非简单的前置衔接关系，相反，二者之间的关系呈现出多样化特征（详见表2）。表2 生态环境修复行政命令和生态环境行政处罚在法律规范结构中的衔接模式

　　第一种模式是“无处罚适用，直接行政命令；代履行”。该模式并未授权行政主体实施行政处罚，仅规定行政主体有权作出行政命令，在相对人不执行行政命令时，只能通过行政代履行实现义务目标。这种规定明显违背了行政决定过程理论，即“基础性行政决定+保障性行政决定”。由于缺乏相应的保障措施，生态环境修复行政命令的法律约束力弱，直接影响适用效果。第二种模式是“行政命令；拒不执行行政命令，有升级处罚”。该模式与第一种模式第一阶段类似，即行政主体作出行政命令时无权施加处罚，但在第二阶段，相对人若不履行生态环境修复行政命令，则构成适用环境行政处罚的前置条件，此时行政主体有权施加行政处罚。该模式有助于弥补第一种模型中行政命令缺乏保障的弊端——当行政相对人不履行其应尽之义务时，以环境行政处罚为保障措施，课以新的义务，从而达到威慑与预防功效。然而，第二种模式的适用范围比较狭窄，可能仅限于“违法情节不严重”。第三种模式和第四种模式在第二阶段分别与第一种模式和第二种模式相对应，前者无“拒不改正”时的“升级处罚”，而后者没有配置“拒不改正”时的“升级处罚”。二者在第一阶段均不同于第一种模式和第二种模式，因为它们都采用了行政命令和行政处罚并处的模式，既可能是“选择并处”，也可能是“应当并处”。这种并用模式最为常见。原因可能在于，这些生态环境单行法律法规在立法时或多或少受到原行政处罚法第23 条的影响。由于未处理好行政命令与行政处罚的关系，简单的规范文义使执法者产生“误解”，而更倾向于“惩戒”违法者。如此简单并用可能导致“重处罚而轻改正”的后果，环境行政命令的救济性功能被弱化，仅处于附随地位。此外，在并用模式中，部分条文直接跳过警告适用罚款作为保障机制，使得行政主体的裁量空间存在“规范漏洞”，并且忽略警告，直接以拒不改正作为升级处罚的构成要件，还可能会存在对主观过错要件欠缺考虑的问题。

　　四、革新我国生态环境修复行政命令制度的建议

　　目前支持确立生态环境修复行政命令制度的研究成果，多侧重于笼统地探究行政命令制度与生态环境修复责任追究之间的“目标—手段”契合性、论证对我国生态环境修复行政命令制度进行重构的适宜性，在实施程序方面一般仅简略提及“行政代履行或者责令赔偿”，对我国生态环境修复行政命令制度的适用边界、法制化以及保障机制缺乏充分考量。

　　（一）厘清生态环境修复行政命令制度的适用边界明确生态环境修复行政命令制度边界的首要问题是厘清当前生态环境修复法律框架中可以为行政主体利用的三种制度之间的内部关系。首先，对于行政执法和索赔诉讼，应当确保行政执法优先适用。这是因为，由于公共利益维护过程中的司法权和行政权应当“趋向于建立适当的平衡关系”的基本原理，司法权对于公共利益的能动适应应当有限（不能直接以“能动司法”之名行替代行使行政权之实），以及宪法框架下国家权力的配置应当遵循合理分工与有效配置原理，行政权更适合作为生态环境修复责任决策的首次判断者。由此，可以借鉴荷兰立法例，通过立法明确只有在立法未授权或者行政主体充分利用行政执法机制仍不能实现责任追究目标时，行政主体才可以启用索赔诉讼。如此，不仅能节省宝贵的司法资源，还有利于避免行政主体避职卸责。其次，对于行政命令和行政磋商，立法者应当授权行政主体自由裁量适用。根据最佳制度成本效益原理可知，行政命令相较于磋商更具有决策效率优势，而磋商和解更有利于行政主体和潜在责任人之间平等关系的形塑，促进执法结果的可接受性。由此，为了确保生态修复责任目标及时实现，未来立法可以结合生态环境损害现实情形匹配两种制度。如果特定生态环境损害属于相应修复责任容易被认定（比如损害事实清楚、因果关系明晰、责任人明确等）且相对容易被修复的损害，则适用行政命令制度；而如果特定生态环境损害属于相应修复责任难以被认定或难以被修复的损害，则磋商可能更符合要求。但“责任认定的复杂程度和修复的难易程度”标准本身具有不确定性，因此实践中宜赋予行政主体享有自由判断何种损害符合此标准的权利。诚然，对于情况紧急的生态环境损害，应当授权行政主体直接启用行政命令。最后，由于行政命令本质上是作为一种法律公共实施机制，其发生失灵现象难以完全避免，故还应确立环境民事公益诉讼的补充执法地位。我国目前正在不断完善的环境民事公益诉讼即是适例。但为了避免对行政权的过度侵蚀，应当遵循环境民事公益诉讼后位于生态环境修复行政命令制度、生态环境损害磋商制度以及生态环境损害赔偿诉讼制度的原则。同时，为了避免生态环境修复责任追究过程过于封闭，忽略生态环境修复的公共利益属性，应当赋予环保组织介入行政执法和索赔诉讼过程的权利，相关程序规则应由法律明确规定。（二）推动生态环境修复行政命令制度的法制化生态环境修复行政命令制度的法制化建设实际上是一种型式化、制度化的过程。通过法制化建设，我国生态环境修复行政命令制度就会具备一种稳定性的要素，这种稳定性乃是制度发挥效力的前提要件。只有制度化，才会使公众对生态环境修复行政命令制度具有一种概观的可能性，也只有构筑完整的制度框架，才能促进公众对此种行政手段的理解和接受。法制化的首要任务是明确生态环境修复行政命令制度的规范进路。尽管理论上行政主体在行政法律规范存在漏洞时，有义务通过法律解释或者类推适用的方式进行漏洞填补，但目前行政法漏洞填补理论的不成熟，加之“依法行政原则”（不少行政主体将其理解为依实体法行政）的拘束，以及行政主体依法填补漏洞时的法律责任空白，使行政主体一般不愿意也无能力实施漏洞填补。目前我国《生态环境保护综合行政执法事项指导目录（2020 年版）》仅明确了行政处罚和行政强制即是明证。由此，既有生态环境修复行政命令规范的缺陷，使得既有责令行为规范仅能适用于“应急性修复”，行政主体一般不太愿意在个案中将其扩展至“修复性修复”，或者通过行政立法权制定法律规范以实现对漏洞的一般填补。在此现实背景下，无论是从当前和长远来看，相对可行的方案是对生态环境修复行政命令制度进行规范立法，为行政主体提供明确的执法依据。鉴于我国实体性法律一般不规定详细的程序性规范，且专门化生态环境损害预防与救济立法短期内难以出台，本文建议，立法者可以在环境保护法和各单行生态环境法律中就生态环境修复行政命令做出一般设定的同时，专门制定“生态环境行政命令实施办法”。首先，在实体法维度，立法者应当明确可以针对特定生态环境损害发布行政命令的行政主体，并根据具体的适用情境，分别创设责令消除环境风险、责令修复生态环境、责令异地替代修复以及责令赔偿生态损失四种类型的行政命令。其次，“生态环境行政命令实施办法”则应对生态环境修复行政命令制度实际运行过程中的基本程序作出具体规定。法制化的另一项重要任务是实现对生态环境损害行政命令救济的程序法控制。从短期来看，在缺乏一般行政程序法的现实背景下，可以将正当法律程序原则作为对生态环境修复行政命令进行程序法控制的权宜之计。但从长远来看，结合生态环境修复过程的复杂性、动态性和专业性特征，对生态环境修复行政命令制度的程序法控制应当采用一套具有可操作性、同时契合生态环境修复过程特征的程序性法律规范体系。总体上看，生态环境修复行政命令制度的程序法构建需要遵循的基本原则是“松密结合”，在效率和公正之间实现有效平衡。一方面，为了避免生态环境修复行政命令对行政相对人权益的侵犯，有必要将其纳入基本的程序框架内，进行严密控制；另一方面，针对生态环境修复行政命令制度，立法者不宜制定特别细致的程序控制规则，否则将有损该制度的适应性和灵活性，进而降低修复效率。针对不同类型的生态环境损害类型，生态环境修复行政命令的程序机制也应有繁简之分。具体而言，对于事实清楚、法律依据明确、对当事人权益影响不大、受损生态环境修复难度和成本不大的情形，应当适用简易程序，避免过于复杂化的实施程序造成行政资源的巨大损耗。此时，行政主体可以不经特别调查，直接依法作出行政命令，此时行政命令对相对人的影响较小，如行政主体要求相对人采取增殖放流的方式修复受损的水生态环境，要求相对人采取补植树木的方式修复受损森林生态环境。简易程序可以由一名行政主体的执法人员进行，可以口头作出，但其应遵循基本的程序要求：告知相对人相关事项，当场听取相对人意见；在相对人要求行政主体提供书面决定的，行政主体不得拒绝。除适用简易程序的案件以外，其他案件应当适用一般程序。参照国外立法经验，结合我国实际，生态环境修复行政命令的一般程序至少应包含发布程序、实施程序、异议程序、成本收回程序和制裁程序。（三）构筑生态环境修复行政命令制度的保障机制法律实施并非法律规范逻辑的自然推演，其与执法的经验、意愿和能力密切相关；执法者的自由裁量、当事人之间的交易对执法过程亦会构成影响。因此，生态环境修复行政命令制度极有可能发生失灵，此时立法者就有必要构筑相应的保障机制。一方面，行政主体及其执法人员不仅受到公共意志（公共利益）的拘束，其一般甚至会优先受到执法人员的自身利益、行政主体的部门利益等的影响。这就导致本应作为公共利益代表者和捍卫者的行政主体经常会因为寻求自身的非正当利益而偏离社会公共利益。生态环境修复行政命令是典型的法律公共实施机制，行政主体在生态环境修复行政命令制度运行过程中发挥主导性作用，因此有可能发生执法失灵问题。失灵现象主要包括两类：一是行政主体不作为，即针对特定生态环境损害事件怠于启动行政命令。二是行政主体恣意作为，即行政主体在作出生态环境修复行政命令的过程中存在违法恣意情形。比如，行政主体未按照法定程序或者基本正当程序原则的要求实施生态环境修复行政命令，导致相对人的程序权利受损；在实施过程中对生态环境公共利益处置不当——追究的责任不足以填补损害。笔者建议，对于行政主体罔顾生态环境公共利益的情形，可以通过检察行政公益诉讼进行约束。但从严格意义上来看，检察机关与社会公众之间仍受限于委托代理机制，可能发生代表失灵问题，对此可以适度扩展行政公益诉讼的原告资格，将社会组织甚至普通公民纳入。对于行政主体侵犯相对人权益的情形，应依法赋予相对人提起行政复议和行政诉讼的权利。另一方面，责任人可能在主观意愿或者客观能力方面存在抵触，不履行生态环境修复行政命令设定的公法义务，此时立法者应当设定相应保障机制。首先，对于责任人员确无能力履行行政命令情形，可以要求责任人公益劳动代偿和工资费用长期扣除规则，同时根据生态环境修复的紧迫性程度，在符合整体修复规划的前提下，考虑采用社会化填补机制、政府兜底救济制度。其次，对于责任人员拒不履行行政命令情形。按照基础性行政决定和保障性行政决定的关系理论，可以引入行政强制（包括代履行和划拨存款等）和行政处罚制度，但应当保持二者之间的递进关系，不宜直接以行政处罚替代行政命令或者同时配置“行政命令+行政处罚”。原因在于，这种简单并用极有可能会导致“重处罚而轻改正”的后果，生态环境修复行政命令的救济性功能因此就会被弱化，最终仅处于附随地位。同时，为了避免行政主体制裁裁量空间的缺漏、避免直接以拒不改正作为相对人主观过错施加行政处罚的不妥当之处，行政主体在作出生态环境修复行政命令时，可以同时施加警告处罚或者信用惩戒处罚，但不得施加罚款处罚。当然，如果情节严重，法律可以授权行政主体同时作出罚款或其他行政处罚决定。对于相对人拒不执行生态环境修复行政命令的情形，行政主体可提起生态环境损害赔偿诉讼，并施加升级行政处罚，相较于先前的警告处罚，升级处罚应是罚款。

　　结语

　　长期以来，导致我国立法者更青睐司法权而排斥利用行政命令制度来追究生态环境修复责任的主要原因，除了行政执法权的“疲软”“失灵”以及司法能动理念在近年来的迅速发展以外，还有我国行政法学界对型式化行政行为的偏爱。行政行为型式的集合性，使得人们的注意力过分集中于型式化的行政行为，而忽视非型式化的行政行为及其规范。尽管行政诉讼法和两版案由（2004年《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》，后被2020 年《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》替代）通知列举了20多种行政行为类型，但其中很多行政行为并未完成型式化的任务。行政命令制度就是一种非型式化的行政行为，不仅导致其本身与其他行政行为的关系难舍难分，也使得学术界普遍排斥以之作为解决行政任务难题的方案。在生态环境修复责任领域，不少学者主张通过行政处罚来追究生态环境修复责任即是明证。然而，行政命令和行政处罚是截然不同的两种性质的行政行为。以行政处罚直接替代属性上属于行政命令的做法是一种权宜之计，这种救急式的制度设计思路不仅有违行政命令和行政处罚的实质区分，还容易导致行政命令特有的教育引导功能被压制，行政命令由此丧失型式化发展的机会，更有可能导致学术的体系性、严整性与规范、救济的便宜性之间的合理平衡机制被打破。由此，理论上有必要开展生态环境修复行政命令法律制度研究。建立健全以行政权为主导的生态环境修复行政命令制度，有利于在平衡公平与效率的基础上提高行政主体的生态环境修复责任追究能力，进而补齐生存环境治理体制机制中的行政短板，这对于实现生态环境治理体系和治理能力现代化目标具有重要的现实意义。

　　来源：行政执法研究