法院判例：人民法院对环保行政处罚行为的合法性审查

　　裁判要点

　　1.依据《行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。人民法院应当从行政行为作出的法定职权、认定事实、执法程序、法律适用及裁量权运用是否得当等方面，对行政机关作出的环保行政处罚行为进行全面性司法审查。

　　2.在“绿水青山就是金山银山”的环境保护理念已成为社会共识的当下，在节约资源和保护环境已成为我国基本国策的今天，每一名公民和每一个企业都应成为环境保护的绿色发展理念的维护者和践行者。作为一个合法经营的法人企业，在注重企业发展和效益提升的同时，也应具备更强的环保意识，承担起更多的企业社会责任，历史排水习惯、主观认知不足等原因都不能成为实施环境违法行为的正当理由。只有政府、社会、企业、公民都能牢固树立起环保意识，承担各自的环保责任，才能实现人与自然的和谐相处。

　　——第八届全国行政审判优秀业务成果裁判文书类一等奖

　　裁判文书　

　　北京市朝阳区人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2019）京0105行初334号

　　原告北京龙发建筑装饰工程有限公司，住所地北京市朝阳区东风乡将台洼甲4号一层。

　　法定代表人严某，总经理。

　　委托代理人王显，男，1965年5月26日出生，汉族，北京龙发建筑装饰工程有限公司董事长，住北京市东城区。

　　委托代理人何艳秋，女，1958年12月6日出生，汉族，北京龙发建筑装饰工程有限公司部门经理。

　　被告北京市朝阳区生态环境局，住所地北京市朝阳区农展南路5号楼。

　　负责人孙刚，调研员。

　　出庭应诉行政机关负责人李泽林，副局长。

　　委托代理人徐斌，男，北京市朝阳区生态环境局干部。

　　委托代理人李军军，北京市瀚翔律师事务所律所。

　　被告北京市朝阳区人民政府，住所地北京市朝阳区日坛北街33号。

　　法定代表人文献，区长。

　　委托代理人李步幽，女，北京市朝阳区人民政府干部。

　　委托代理人秦宜义，北京市瀚翔律师事务所律所。

　　原告北京龙发建筑装饰工程有限公司（以下简称龙发装饰公司）不服被告北京市朝阳区生态环境局（因机构改革调整，原北京市朝阳区环境保护局的相关职能由北京市朝阳区生态环境局承继，以下简称朝阳区环境局）环保行政处罚及被告北京市朝阳区人民政府（以下简称朝阳区政府）行政复议决定，于2019年4月25日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月25日立案后，于2019年4月29日分别向朝阳区环境局及朝阳区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月23日公开开庭审理了本案。龙发装饰公司之委托代理人王显、何艳秋，朝阳区环境局之出庭应诉行政机关负责人李泽林及委托代理人徐斌、李军军，朝阳区政府之委托代理人李步幽、秦宜义到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

　　原北京市朝阳区环境保护局（以下简称原朝阳区环保局）于2019年1月18日对龙发装饰公司作出朝环保罚字〔2019〕012号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），主要内容为：2018年11月19日，原朝阳区环保局执法人员对龙发装饰公司进行了检查并委托北京市朝阳区环境保护监测站（以下简称监测站）对龙发装饰公司废水总排放口排放的污水进行了采样检测，依据2018年11月20日出具的朝环字[WA]第201811013号《检测报告》（以下简称《检测报告》）结果显示，龙发装饰公司废水总排放口排放的污水检测结果为化学需氧量750mg/L。经执法人员调查核实，龙发装饰公司废水总排放口排放的污水是通过管道排入将台洼村内排水沟，执行北京市《水污染物综合排放标准》（DB11/307-2013）规定的排入地表水体的水污染物B排放限值：化学需氧量30mg/L，因此龙发装饰公司废水总排放口排放的污水中化学需氧量的排放浓度超过了北京市水污染物排放标准。龙发装饰公司排放水污染物超过北京市水污染物排放标准的行为，违反了《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）第十条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十三条和《水污染防治法》第八十三条第（二）项的规定，已责令龙发装饰公司立即改正违法行为，处七十万元罚款。

　　龙发装饰公司不服于2019年2月11日向朝阳区政府申请行政复议，朝阳区政府于2019年4月11日作出朝政复字〔2019〕121号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），认为原朝阳区环保局作出的行政处罚认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持原朝阳区环保局于2019年1月18日向龙发装饰公司作出的《处罚决定书》。

　　龙发装饰公司诉称：原朝阳区环保局作出的行政处罚决定缺乏事实依据，龙发装饰公司的食堂规模很小，按照多年的排水习惯及惯例进行生活污水排放，排水问题属于历史遗留问题。原朝阳区环保局提取的水样不是来自龙发装饰公司的排水口，在现场勘查时没有龙发装饰公司人员参加的情况下，单独制作现场检查笔录，事后又未经龙发装饰公司的授权让当时不在场员工在检查笔录上补签姓名，也未按照法律法规的规定给予龙发装饰公司整改时间，原朝阳区环保局收集证据及作出行政处罚的程序违法。龙发装饰公司主观上无过错，排放生活用水的行为从未造成严重后果，原朝阳区环保局作出七十万元罚款的行政处罚决定明显过重，显失公正。朝阳区政府未对相关事实进行合法性和适当性审查，未尊重客观事实及现实情况，亦属违法，其行政复议决定应予以撤销。综上，原朝阳区环保局和朝阳区政府的行政行为均缺乏事实依据和法律依据，现龙发装饰公司诉请法院判决撤销原朝阳区环保局作出的《处罚决定书》及朝阳区政府作出的《复议决定书》。

　　在指定期限内，龙发装饰公司向本院提交了如下证明被诉行政行为违法的证据：

　　1、《处罚决定书》，用以证明龙发装饰公司被处罚的事实；

　　2、《复议决定书》，用以证明朝阳区政府维持行政处罚决定的事实；

　　3、朝环责改字〔2018〕03001号《责令改正违法行为决定书》（以下简称《责改决定书》），用以证明在龙发装饰公司已整改的情况下，原朝阳区环保局没有进行核验便作出罚款处罚，其公示的内容与行为前后不一；

　　4、2018年11月19日的现场录音视频，用以证明龙发装饰公司不存在过错，原朝阳区环保局的现场勘验程序违法，罚款处罚过重，明显不公正；

　　5、朝阳区环保局提供的录像视频，用以证明视频拍摄的时间在龙发装饰公司整改之后，系事后补拍；

　　6、拍摄于2019年1月至3月期间的将台洼村排水沟的5段视频及24张照片，用以证明检测的排水沟是历史遗留的公共排水沟，政府公共排水设施不健全，龙发装饰公司不存在任何过错；

　　7、缴纳水费的发票及收据共12张，用以证明龙发装饰公司已缴纳的水费中包括排污费，主观上无任何过错；

　　8、拍摄于2019年3月1日至4月1日期间的将台洼村排水沟改造的14段视频，用以证明将台洼村村民一直在使用涉案的排水沟；

　　9、拍摄于2018年11月27日至12月4日期间的10张照片，用以证明龙发装饰公司对管道进行改造的情况。

　　朝阳区环境局辩称：原朝阳区环保局具有监督管理朝阳区行政区域内的水污染防治工作的职责，并具有依法对行政区域内的水污染违法行为进行行政处罚的职权。原朝阳区环保局作出的被诉《处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法正当，请求法院在查明事实基础上，依法驳回龙发装饰公司的诉讼请求。

　　在法定期限内，朝阳区环境局向本院提交了作出被诉环保行政处罚行为的如下证据和规范性文件依据：

　　（一）认定事实的证据：

　　1、2018年11月19日的《现场检查（勘验）笔录》、现场照片及2段录像视频，用于证明原环保局的执法人员于2018年11月19日对龙发装饰公司的住所进行现场检查，发现龙发装饰公司设立的食堂所产生的污水通过管道直接排入将台洼村内排水沟，委托监测站检测人员在龙发装饰公司污水管道排放口处提取水样，对取样现场进行拍照、录像；

　　2、《检测报告》，用于证明检测结果显示龙发装饰公司排放污水的化学需氧量远超出北京市《水污染物综合排放标准》规定的排入地表水体的水污染物B排放限值；

　　3、2018年11月20日的《调查询问笔录》，用于证明原朝阳区环保局工作人员对龙发装饰公司排放污水情况进行调查询问，龙发装饰公司表示认可监测站出具的《检测报告》；

　　4、龙发装饰公司提交的《营业执照（副本）》复印件、《授权委托书》、严某和王某的身份证复印件、《用水量说明》，用以证明龙发装饰公司的委托代理人配合调查并提交了《用水量说明》。

　　（二）履行程序的证据：

　　1、《立案审批表》，用以证明原朝阳区环保局于2018年11月20日对龙发装饰公司排放污水超标的违法行为予以立案调查；

　　2、朝环保听告字〔2018〕03082号《行政处罚听证告知书》（以下简称《听证告知书》）、《责改决定书》、《送达回证》两份，用以证明原朝阳区环保局向龙发装饰公司告知了相应权利，龙发装饰公司表示不陈述、不申辩、不听证；

　　3、《案件处理呈批表》、《行政处罚案件集体讨论记录》，用以证明经集体讨论决定对龙发装饰公司的违法行为处以70万元罚款；

　　4、《行政处罚决定书》及《送达回证》，用以证明原朝阳区环保局作出行政处罚决定并向龙发装饰公司予以送达。

　　（三）规范性文件依据：

　　1、《中华人民共和国行政处罚法（2017年修正）》（1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过，根据2017年9月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议《关于修改〈中华人民共和国法官法〉等八部法律的决定》第二次修正，以下简称《行政处罚法》）第二十三条、第三十一条、第三十二条、第三十七条、第三十八条；

　　2、以中华人民共和国主席令第70号公布，自2018年1月1日施行的《水污染防治法》第九条第一款、第十条、第三十条、第八十三条；

　　3、以环境保护部令部令第8号公布，自2010年3月1日起施行的《环境行政处罚办法（2010年修订）》（以下简称《环境行政处罚办法》）第十四条、第二十二条、第三十四条、第五十五条；

　　4、GB3838-2002《中华人民共和国地表水环境质量标准》（以下简称《地表水环境质量标准》）;

　　5、DB11/307-2013《水污染物综合排放标准》；

　　6、京环发〔2018〕16号《北京市环境保护局行政处罚自由裁量基准（2018版）》（2018年8月24日发布，自2018年9月1日起施行，以下简称《环保处罚裁量基准（2018版）》）。

　　朝阳区环境局以上述规范性依据说明原朝阳区环保局具有进行行政处罚的法定职责，其作出的被诉《处罚决定书》适用法律、法规正确。

　　朝阳区政府辩称，朝阳区政府作出《复议决定书》的行政行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。请求一审法院在查明事实的基础上，依法驳回龙发装饰公司的诉讼请求。

　　朝阳区政府和朝阳区环境局关于被诉行政处罚行为合法性的证据一致，并由朝阳区环境局在庭审中一并进行举证。

　　在法定期限内，朝阳区政府向本院提交了如下证明行政复议决定程序合法的证据：

　　1、《行政复议申请》及相关申请材料、《行政复议接待室接待笔录》，用以证明朝阳区政府于2019年2月11日收到龙发装饰公司提交的《行政复议申请》及相关材料；

　　2、《行政复议申请受理通知书》、《送达回证》、邮件跟踪查询单，证明朝阳区政府于2019年2月15日决定受理龙发装饰公司的行政复议申请；

　　3、《行政复议答复通知书》、《送达回证》，用以证明朝阳区政府于2019年2月15日通知原朝阳区环保局进行行政复议答复；

　　4、《行政复议答复书》，用以证明原朝阳区环保局于2019年2月21日向朝阳区政府提交《行政复议答复书》及证据、依据；

　　5、《阅卷告知书》、《送达回证》、邮件跟踪查询单，用以证明朝阳区政府于2019年3月15日向龙发装饰公司作出《阅卷告知书》并予以送达；

　　6、《阅卷意见回复书》、邮寄凭证、邮件跟踪查询单，用以证明朝阳区政府于2019年4月1日收到龙发装饰公司提交的阅卷意见；

　　7、《行政复议决定书》、《送达回证》两份、邮件跟踪查询单，用以证明朝阳区政府于2019年4月11日作出被诉《复议决定书》并向龙发装饰公司和原朝阳区环保局予以送达。

　　经庭审质证：朝阳区环境局和朝阳区政府对龙发装饰公司提交的证据1-5的真实性予以认可，对证据3-5的证明目的不予认可，认为证据3的责令改正行为与罚款的行政处罚行为并不矛盾，证据4的录音内容可以反映出对于采样过程向龙发装饰公司的委托代理人进行出示并经认可，证据5系采样当天现场拍摄视频，不存在事后补拍的问题；证据6-9的关联性不予认可，龙发装饰公司的改正行为与原朝阳区环保局作出罚款处罚行为无关。

　　龙发装饰公司对朝阳区环境局提交的认定事实部分证据的质证意见为：对证据1不予认可，认为《现场检查（勘验）笔录》不是在采样现场所签，照片及录像视频不能反映出采样水的具体位置，其中关于排水管视频的时间为2019年2月18日，在龙发装饰公司已完成整改之后；对证据2不予认可，认为不能证明系对龙发装饰公司排放的污水所进行的检测；对证据3不予认可，认为龙发装饰公司的委托代理人是在诱导下所签，并不了解具体内容；对证据4没有异议。对朝阳区环境局提交的履行程序部分证据的综合质证意见为：对于认定事实部分不予认可，故对履行程序的证据也不予认可，在取水采样、委托检测、诱导签字等方面均存在程序违法之处。

　　龙发装饰公司和朝阳区环境局对朝阳区政府提交的证明行政复议程序合法的证据均无异议。

　　本院对上述证据认证如下：龙发装饰公司提交的证据1、2系被诉行政处罚行为及行政复议决定的书面载体，龙发装饰公司不予认可而提起诉讼，对此合法性的认定系本案审查事项，故本院不再另行作为证据单独予以认证；证据3系原朝阳区环保局在行政程序中所作，本院对证据的真实性及合法性予以认证，但责改行为的作出及履行情况不具有证明被诉行政处罚行为的违法性的证明力，本院对龙发装饰公司此项证据的证明目的不予认可；证据4系朝阳区环境局提交的认定事实的证据之一，龙发装饰公司所述日期问题系电子数据载入电子介质中的时间，而非视频的拍摄日期，龙发装饰公司以此为由主张反驳该证据的证据效力的意见，本院不予采信；证据6-9系龙发装饰公司证明其进行积极整改及不存在主观过错的证据，对于日期在被诉行政处罚决定作出之后的证据与本案不具有直接关联性，而环保行政监管部门作出责令改正行为和行政处罚行为并不存在先后次序的关系，故责令改正决定的作出及履行情况不当然具有证明行政处罚行为违法的证明力，本院对此不予采信，关于此项事实对于行政处罚自由裁量权的影响，本院在合法性审查中另行予以论述。

　　朝阳区环境局提交的证据均是原朝阳区环保局在履行行政程序过程中依法制作和收集，与本案被诉环保行政处罚行为之间具有关联性，证据符合法定形式要求，证据来源清晰、调取手段合法、形式上具有真实性，能够证明原朝阳区环保局作出行政处罚决定认定事实和履行程序的相关情况，均予以采纳。

　　朝阳区政府提交的履行行政复议程序的证据具备关联性、真实性、合法性，能够证明履行行政复议程序及作出行政复议决定的情况，本院予以采纳。

　　经审理查明：龙发装饰公司的工商注册地位于北京市朝阳区东风乡将台洼甲4号一层，公司类型为有限责任公司（自然人投资或控股）。

　　2018年11月19日下午14时10分至15时20分期间，原朝阳区环保局工作人员前往北京市朝阳区东风乡将台洼甲4号一层进行现场检查及采样检测，对采样现场拍摄了现场照片及视频，同时制作了《现场检查（勘验）笔录》。原朝阳区环保局对龙发装饰公司制作的《现场检查（勘验）笔录》中记载现场检查情况为：“2018年11月19日14时10分，我局执法人员对该单位进行了检查。该单位设立食堂一处，产生的污水通过管道排入将台洼村内排水沟，北京市朝阳区环境保护局监测站检测人员在废水总排放口处提取了水样，我局执法人员对现场情况进行了拍照”，龙发装饰公司的委托代理人王某在笔录上签字并注明“以上笔录已阅无误，情况属实”。原朝阳区环保局提交的照片和视频中可以反映出原朝阳区环保局的工作人员及检测人员从排水管中采取瞬时水样的情况，排水管中所排放污水直接排放到村内排水沟中，执法人员穿着有执法制服。王某同时在现场照片中签名并注明“照片与现场情况一致”。龙发装饰公司于2018年11月19日向原朝阳区环保局提交的《授权委托书》中载明：委托王某为合法委托代理人，授权其代表龙发装饰公司配合处理涉嫌环保违法相关工作，其行为由龙发装饰公司承担，委托权限为：接受调查取证、陈述事实、签收法律文书，行使陈述申辩权和听证权等法律赋予的有关权利；委托时限为自2018年11月20日至案件办理终结；《授权委托书》中受托人处有王某的签名，委托人处加盖有龙发装饰公司的公章。

　　2018年11月20日，监测站出具了《检测报告》，检测要素为废水，受测单位为龙发装饰公司，委托单位为原朝阳区环保局，检测日期为2018年11月19日，监测性质为监督监测；化学需氧量的检测结果为750mg/L，主要仪器为玻璃仪器滴定管，检测方法依据为“水质化学需氧量的测定重铬酸盐法HJ828-2017”；氨氮的检测结果为0.278mg/L，主要仪器为723N分光光度计，检测方法依据为“水质氨氮的测定纳氏试剂分光光度法HJ535-2009”。同日，原朝阳区环保局工作人员对龙发装饰公司的委托代理人王某进行调查询问并制作了《调查询问笔录》，王某在调查时陈述了公司职工食堂安有2台烹调灶，加工食品过程产生的油烟通过1台油烟净化器处理后排放；排放的污水主要是生活污水，污水经沉淀等初级处理后排放，通过管道排入将台洼村内排水沟；对于2018年11月19日执法人员对龙发装饰公司进行检查并委托监测站进行采样检测的事情知晓，现场检查、检测时其也在现场，执法人员在现场所拍的照片属实，与现场情况一致；看到了《检测报告》的检测结果，即龙发装饰公司废水总排放口排放的污水中化学需氧量的排放浓度超过了北京市水污染物排放标准，将积极改正等内容。

　　2018年11月20日，原朝阳区环保局经审批对龙发装饰公司涉嫌排放水污染物超过北京市水污染物排放标准案件，初步判断符合《环境行政处罚办法》第二十二条规定的立案条件，决定予以立案。同日，原朝阳区环保局向龙发装饰公司作出并直接送达了《听证告知书》，告知龙发装饰公司排放水污染物超过北京市水污染物排放标准的行为，涉嫌违反《水污染防治法》第十条的规定，依据《水污染防治法》第八十三条第（二）项的规定，依法进行行政处罚，拟处十万元以上一百万元以下的罚款，龙发装饰公司有权进行陈述、申辩和要求听证。王某予以签收，并注明“不陈述、不申辩、不听证”。原朝阳区环保局向龙发装饰公司作出并送达了《责改决定书》，龙发装饰公司排放水污染物超过北京市水污染物排放标准的行为违反了《水污染防治法》第十条的规定，依据《行政处罚法》第二十三条和《水污染防治法》第八十三条第（二）项的规定，责令龙发装饰公司立即改正上述违法行为。2019年1月18日，原朝阳区环保局对案件进行集体讨论，决定同意对龙发装饰公司处70万元罚款的行政处罚。当日，原朝阳区环保局对龙发装饰公司作出被诉《处罚决定书》，并同时送达了《处罚决定书》及《行政处罚缴款书》。

　　龙发装饰公司不服上述行政处罚决定，于2019年2月11日向朝阳区政府申请行政复议，并提交《行政复议申请》及相关申请材料。2019年2月11日，朝阳区政府收取了龙发装饰公司提交的《行政复议申请》及申请材料，并制作了《行政复议接待室接待笔录》。2019年2月15日，朝阳区政府向龙发装饰公司作出并邮寄送达了朝政复受字〔2019〕第51号《行政复议申请受理通知书》，决定予以受理，并告知龙发装饰公司可以在复议程序中查阅被申请人提出的书面答复、作出行政行为的证据、依据和其他材料。同日，朝阳区政府向原朝阳区环保局作出并直接送达了朝政复受字〔2019〕第51号《行政复议答复通知书》，通知原朝阳区环保局在收到行政复议申请书副本之日起十日内，提出书面答复，并提交作出行政行为的证据、依据和其他材料。2019年2月21日，原朝阳区环保局向朝阳区政府提交了《行政复议答复书》及相应证据、依据。2019年3月15日，朝阳区政府向龙发装饰公司作出并邮寄送达了《阅卷告知书》，告知将原朝阳区环保局提交的行政复议答复材料交龙发装饰公司查阅，如有意见，请自收到材料之日起五日内提交书面意见。2019年3月29日，龙发装饰公司以邮寄方式向朝阳区政府提交了《阅卷意见回复书》。2019年4月11日，朝阳区政府作出被诉《复议决定书》，并分别向龙发装饰公司和原朝阳区环保局予以送达。龙发装饰公司仍不服，遂提起本次诉讼。

　　另查，截止本次法庭辩论终结前，龙发装饰公司尚未实际缴纳罚款。

　　本院认为：依据《中华人民共和国行政诉讼法（2017年修正）》（以下简称《行政诉讼法》）第二十六条第二款的规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十五条第一款之规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。”本案中，朝阳区政府作出行政复议决定维持了原朝阳区环保局作出的《处罚决定书》，故本案被诉行政行为分别为原朝阳区环保局作出的环保行政处罚行为及朝阳区政府作出的行政复议行为。龙发装饰公司对朝阳区政府履行行政复议程序的合法性并无异议，其对行政复议决定的质疑来源于对于原朝阳区环保局作出环保行政处罚行为合法性的不认可，故本案审查的重点在于原朝阳区环保局作出的环保行政处罚行为的合法性。

　　一、关于原朝阳区环保局作出的环保行政处罚行为合法性的审查。

　　依据《行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案被诉原行政行为系原朝阳区环保局作出的环保行政处罚行为，本院从行政处罚决定作出的法定职权、认定事实、执法程序、法律适用及裁量权运用是否得当等方面进行了全面性司法审查。

　　《行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。《水污染防治法》第九条第一款规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理”，《环保行政处罚办法》第十四条第一款规定：“县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚”。本案中，违法行为发生地位于本市朝阳区，因此原朝阳区环保局作为被诉行政处罚行为作出时本行政区域内环境保护主管部门，具有监督管理本行政区域内的水污染防治工作的法定职责，并具有对本行政区域内的水污染违法行为作出被诉行政处罚决定的法定职权。根据机构变更和职责调整情况，朝阳区环境局作为原朝阳区环保局的职责承继机关，在本案中具有相应的行政应诉职责。

　　根据庭审调查并结合当事人的诉辩意见，本案的争议焦点有三：一是龙发装饰公司是否存在排放水污染物超过北京市水污染物排放标准的违法行为，原朝阳区环保局以此作出被诉行政处罚决定是否属认定清楚，证据确凿充分；二是原朝阳区环保局作出被诉行政处罚决定的行政执法中是否履行了法定程序，其行政处罚行为是否存在程序违法之处；三是原朝阳区环保局对龙发装饰公司作出七十万元罚款的处罚决定，数额是否过高，处罚幅度是否适当。本院针对上述案件争议焦点及合法性审查标准，将审查情况及具体理由分述如下：

　　（一）关于原朝阳区环保局作出被诉《处罚决定书》认定事实是否清楚，证据是否确凿充分的问题。

　　本案被诉《处罚决定书》中所认定的违法事实为龙发装饰公司废水总排放口排放的污水中化学需氧量的排放浓度超过了北京市水污染物排放标准，对此，原朝阳区环保局进行调查取证和采样检测后对上述违法事实作出认定。根据《行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定：“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。”因此，人民法院对于行政机关认定事实的判断，既要注重对单个证据证明力的判断，更要综合分析和审查行政机关在法定期限内提交的全部证据材料，运用逻辑推理和生活经验，以对案件事实作出客观、公正的认定。

　　分析本案的调查和举证情况：第一，关于被取样检测的水样提取位置及来源问题。《环保行政处罚办法》第三十四条的规定：“需要取样的，应当制作取样记录或者将取样过程记入现场检查（勘查）笔录，可以采取拍照、录像或者其他方式记录取样情况。”因此，现场检查笔录是反映取样事实和过程的关键证据，本案中，原朝阳区环保局对取样过程制作了《现场检查（勘验）笔录》，其中明确记载了取样系龙发装饰公司所产生的污水，取样位置在龙发装饰公司排放污水的总排放口处，龙发装饰公司的委托代理人对上述现场情况予以签字确认，因此，《现场检查（勘验）笔录》可以证明原朝阳区环保局取样污水系龙发装饰公司所排放的污水。其次，原朝阳区环保局执法人员对现场取样过程拍摄了视频和照片，并对照片制作了书面说明，虽然取样视频中反映出的整体取样过程并不完整，但现场照片中可明确反映出取样位置系污水排放口，龙发装饰公司的委托代理人对此亦予以确认并在照片制作说明中予以签字，视频和照片可以整体反映出取样的位置和废水来源。再次，原朝阳区环保局执法人员对龙发装饰公司委托代理人制作的《调查询问笔录》中再次对现场检查和检测的情况进行询问，龙发装饰公司的委托代理人再次明确答复称现场检查和检测时其在取样现场，对此事实再次予以确认。最后，即使从龙发装饰公司提交的现场录音中也可以反映龙发装饰公司的相关人员在取样现场，对于取样位置和取样污水的来源最终未提出异议。因此，如果孤立看原朝阳区环保局提交的取样现场视频，似不能确认原朝阳区环保局的取样位置和污水来源，但综合分析原朝阳区环保局提交的认定事实的相关证据，已经明确反映出被检测污水来源于龙发装饰公司所排放的污水，取样位置在龙发装饰公司排放污水的总排水口，龙发装饰公司关于取样采集的污水并非来源于其公司、取样位置在公共排水沟处的诉讼理由不能成立。

　　第二，关于取样检测的时间及标准问题。《环保行政处罚办法》第三十七条规定：“环境保护主管部门在对排污单位进行监督检查时，可以现场即时采样，监测结果可以作为判定污染物是否超标的证据。”本案中，原朝阳区环保局于现场检查时进行即时采样，在对现场采样情况经当事人确认后开展采样监测工作，瞬时水样系从水中不连续地随机采取的样品，此种取样方式符合法规的要求，也符合水污染行政执法的客观实际，因此，原朝阳区环保局的执法人员的取样检测的符合相关规定。

　　第三，关于取样检测结果的认定问题。废水监测具有技术性和专业性的特征，检测站系具有检测资格的监测单位，其所出具的《检测报告》中载明了检测机构、检测项目、检测方法、检测仪器、检测分析结果等事项，符合《环保行政处罚办法》第三十五条的规定要求。原朝阳区环保局将《检测报告》的内容向龙发装饰公司明确予以告知，龙发装饰公司的委托代理人在《调查询问笔录》中明确陈述看到《检测报告》内容及知晓报告结果，对检测结果和违法事实予以确认，故上述《检测报告》可以作为认定违法事实的依据。根据《检测报告》的检测结果，所检测废水中化学需氧量为750mg/L，而化学需氧量是以化学方法测量水样中需要被氧化的还原性物质的量，是反映水中受还原性物质污染的程度。龙发装饰公司所排放的废水通过排水管道直接排入村内排水沟中，其排放的污水中化学需氧量的排放浓度超过标准的行为显属违法行为。龙发装饰公司关于环保行政执法过程中必须委托其他第三人进行采样废水的监测既没有法律法规的强制性规定，也不符合行政执法的实际要求，其对《检测报告》所提出的异议不能成立，本院不予采信。

　　最后，关于总用水量的认定问题。由于龙发装饰公司用水方式具有特殊性，其并非直接采取市政统一供水方式，因此总用水量的确认需结合必要调查及基本情况予以判定，而总用水量的核实问题仅系与裁量基准确定相关。原朝阳区环保局根据龙发装饰公司提交的《用水量说明》并结合龙发装饰公司的实际情况，以此作为裁量基准的事实，其认定合理并有相应证据佐证，本院对此不持异议。

　　另外，龙发装饰公司以不知情、被诱导签字等为由对其委托代理人在行政程序中的法律行为予以否认，但在行政程序中龙发装饰公司向原朝阳区环保局提交的《授权委托书》中对于委托事项及期限予以明确载明，龙发装饰公司作为长期经营的企业对出具《授权委托书》的法律意义和委托代理人行为的法律后果应具有最基本的认知，王某作为完全民事行为能力人及龙发装饰公司的委托代理人全程参与了原朝阳区环保局的行政执法程序，多次接受调查谈话并签收法律文书，在没有任何法定事由和证据的情况下，仅以不知情、被诱导等为由便径行否定委托代理人的法律行为显然不能成立，否则将会使得法律规定的委托代理制度置于空设的状态而失去了实际意义，也会导致实践中行政执法工作难以积极有效开展，故对此项意见本院难以采信。

　　综合以上几点分析，原朝阳区环保局对涉案违法事实通过现场取样、取样检测、询问核实、调取材料等方式进行全面调查，经过调查取证并结合案件事实综合分析后认定龙发装饰公司存在违法行为，本院对这一认定结论不持异议。原朝阳区环保局作出被诉《处罚决定书》所认定的违法事实系认定清楚，主要证据确凿充分，本院对此予以确认。

　　（二）关于原朝阳区环保局作出被诉《处罚决定书》是否履行法定程序，是否存在违反法定程序的问题。

　　《行政处罚法》对行政机关作出行政处罚过程中应遵循的基本程序作出了明确规定，《环境行政处罚办法》第三章一般程序中，对于环保行政主管部门进行行政处罚执法中的立案、调查取证、审查、告知和听证、处理决定等具体程序作出具体规定。本案中，原朝阳区环保局实施行政处罚过程中，履行了现场检查、立案、询问调查程序，调取收集了相应证据；在作出行政处罚决定前，向龙发装饰公司告知了拟处罚的事实及依据，告知其具有陈述、申辩及听证的权利，保障了行政相对人所具有的陈述权、申辩权、听证权等程序性权利，在案件调查和证据分析的基础上，经集体讨论在法定期限内作出行政处罚决定，并将被诉《处罚决定书》向龙发装饰公司予以送达，故原朝阳区环保局在行政处罚中履行了立案、现场检查、调查取证、处罚告知、决定、送达等程序，其作出行政处罚决定的程序符合法律规定，本院对此不持异议。

　　关于龙发装饰公司对原朝阳区环保局履行行政程序所提出的异议，龙发装饰公司认为执法人员在检查过程中未出示执法证件，对此在视频录像中显示出执法人员穿着执法制服，其提交录音中也反映出就执法事项进行沟通，在《现场检查（勘验）笔录》中也告知执法人员身份及执法证编号，龙发装饰公司的委托代理人对此予以确认，故此项理由不能成立；龙发装饰公司认为原朝阳区环保局在进行现场检查前未先行要求整改，对此环境保护主管部门对于发现的涉嫌违法行为经初步审查符合条件后即应予以立案，不存在先通知整改再进行现场检查的程序规定；龙发装饰公司认为未保障其要求重新采样检测的权利，对此原朝阳区环保局的执法人员在行政执法过程中已明确将《检测报告》内容及结果向龙发装饰公司进行出示和告知，龙发装饰公司的委托代理人明确知晓且未提出异议，在之后也明确表示不提出陈述、申辩及听证，故龙发装饰公司关于未保障其程序性权利的理由不能成立；龙发装饰公司对于取样采水、委托代理人签字等方面提出的问题，实质亦是对认定事实所提出的质疑，对此本院不再重复予以论述。

　　（三）关于原朝阳区环保局作出被诉《处罚决定书》适用法律、法规是否正确，处罚七十万元罚款是否属明显不当的问题。

　　依据《水污染防治法》第八十三条第（二）项的规定，超过水污染物排放标准或者超过重点水污染排放总量控制指标排放水污染物的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。《地表水环境质量标准》中规定，依据地表水水域环境功能和保护目标，按照功能高低依次划分为五类：Ⅰ类主要适用于源头水，国家自然保护区；Ⅱ类主要适用于集中式生活饮用水地表水源地一级保护区、珍稀水生生物栖息地、鱼虾类产卵场、仔稚幼鱼的索饵场等；Ⅲ类主要适用于集中式生活饮用水地表水源地二级保护区、鱼虾类越冬场、洄游通道、水产养殖区等渔业水域及游泳区；Ⅳ类主要适用于一般工业用水区及人体非直接接触的娱乐用水区；Ⅴ类主要适用于农业用水区及一般景观要求水域。对应地表水上述五类水域功能，将地表水环境质量标准基本项目标准值分为五类，不同功能类别分别执行相应类别的标准值。水域功能类别高的标准值严于水域功能类别低的标准值，同一水域兼有多类使用功能的，执行最高功能类别对应的标准值。实现水域功能与达功能类别标准为同一含义。省、自治区、直辖市人民政府可以对本标准中未作规定的项目，制定地方补充标准。《水污染物综合排放标准》（DB11/307-2013）规定，依据地表水水域环境功能和保护目标，排入北京市Ⅳ、Ⅴ类水体及汇水范围的污水执行B排放限值，化学需氧量B排放限值为30mg/L。本案中，根据《检测报告》显示龙发装饰公司废水总排放口排放的污水检测结果为化学需氧量750mg/L，明显超过了《水污染物综合排放标准》（DB11/307-2013）规定的化学需氧量B排放限值，原朝阳区环保局针对龙发装饰公司的违法行为作出罚款的行政处罚决定于法有据。

　　关于原朝阳区环保局作出七十万元罚款的处罚数额是否过高，处罚幅度是否适当问题，首先，原北京市环境保护局发布的《环保处罚裁量基准（2018版）》是为规范实施行政处罚裁量机制，实现裁量基准统一，根据本市环境行政执法工作实际所制定，此裁量基准不违反上位法规定且具有指导本市环保行政执法实践的作用，在本市行政区域内具有适用性。同时，此裁量基准在制定过程中，根据建设项目的环评类别、污染物的性质和排放情况、违法行为对环境的影响等违法情节，对行为人违反水污染物管理制度等环境违法行为，依据相关环保法规设定的行政处罚种类和幅度，分别制定了行政处罚自由裁量基准。其中对于排放超标的问题，《环保处罚裁量基准（2018版）》中规定对于污水排放量≦15000吨/年且超标倍数﹥2的情形，行政处罚自由裁量基准为55-70万元，本案中，龙发装饰公司废水总排放口排放的污水中化学需氧量超过B排放限值的25倍，原朝阳区环保局作出七十万元罚款的行政处罚不违反此裁量基准的规定。其次，依据《水污染防治法》第八十三条第（二）项的规定，对于超过水污染物排放标准或者超过重点水污染排放总量控制指标排放水污染物的违法行为，环境保护主管部门可以责令改正或者责令限制生产、停产整治，同时作出并处罚款的行政处罚。因此，违法行为人的改正行为是针对《责改决定书》应履行的法定义务，并非环境保护主管部门进行从轻或者减轻行政处罚的法定情形。再次，排放超标废水所造成的环境污染程度及影响问题应综合予以衡量，龙发装饰公司的污水排放到污水沟中，直接影响到地表水的安全，且所在区域属于群众居住相对集中的区域，所排放的污水存在严重超过标准的情形，故原朝阳区环保局作出的行政处罚并不属于显失公正的情形。

　　根据过罚相当原则的要求，实施行政处罚的主体在对违法行为人适用行政处罚时，所科罚种和处罚幅度应与违法行为人的过错程度相适应，与违法情节的轻重程度相适应，与违法行为所产生的社会危害性相适应。综合考量上述法律规定及立法精神，结合上述对违法行为性质和情节的论述，本案中，原朝阳区环保局依据《水污染防治法》第八十三条第（二）项的规定对龙发装饰公司作出罚款七十万元的行政处罚，不违背过罚相当的基本原则，罚款数额不存在显失公正的问题，本院对此予以确认。

　　在“绿水青山就是金山银山”的环境保护理念已成为社会共识的当下，在节约资源和保护环境已成为我国基本国策的今天，每一名公民和每一个企业都应成为环境保护的绿色发展理念的维护者和践行者。作为一个合法经营的法人企业，在注重企业发展和效益提升的同时，也应具备更强的环保意识，承担起更多的企业社会责任，历史排水习惯、主观认知不足等原因都不能成为实施环境违法行为的正当理由。只有政府、社会、企业、公民都能牢固树立起环保意识，承担各自的环保责任，才能实现人与自然的和谐相处。

　　综合上述合法性审查情况，原朝阳区环保局作出的被诉处罚决定认定事实清楚，履行了法定程序，适用法律、法规正确，处罚幅度并无明显不当，本院对此予以支持。

　　二、关于朝阳区政府作出的行政复议决定合法性的审查。

　　《行政复议法》第十三条第一款的规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案中，朝阳区政府作为原朝阳区环保局的上一级地方人民政府，具有接受龙发装饰公司的行政复议申请并开展行政复议工作的法定职责。本案中，朝阳区政府在接到龙发装饰的行政复议申请，经审查后予以受理，并向原朝阳区环保局履行了送达程序，在原朝阳区环保局提交书面答复意见和证据、依据后，朝阳区政府通知龙发装饰公司进行阅卷，听取其相应的意见，朝阳区政府经审查在法定期限内作出决定，并履行了送达程序，故朝阳区政府履行行政复议的程序合法，本院予以支持。

　　根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，行政复议机关作出维持的行政复议决定。本案中，朝阳区政府经书面审查及履行法定程序后，认为原朝阳区环保局作出的行政处罚决定认定事实清楚，有相应证据予以佐证，程序合法，适用法律正确，遂作出维持原朝阳区环保局作出的《处罚决定书》，其作出的行政复议决定事实清楚、证据确凿、程序合法、结论正确，本院亦予以支持。

　　综上，龙发装饰公司要求撤销原朝阳区环保局作出的《处罚决定书》及朝阳区政府作出的《复议决定书》理由不能成立，对其诉讼请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法（2017年修正）》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：

　　驳回原告北京龙发建筑装饰工程有限公司的全部诉讼请求。

　　案件受理费50元，由原告北京龙发建筑装饰工程有限公司负担（已交纳）。

　　如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第三中级人民法院。

　　审　判　长 郑瑞涛

　　人民陪审员 黄绍波

　　人民陪审员 张洪萍

　　二〇一九年八月十六日

　　书　记　员 杨星星

　　来源：鲁法行谈