自2015年1月1日实施以来，新修订的环保法已实施两年多了。新环保法有没有取得预期效果？“钢牙”有没有咬到该咬的人？近日，中国人民大学、中国政法大学等院校专家评估了新环保法的实施效果。

专家认为，地方领导对环保工作重视程度空前，环境监管执法力度明显加大，但在落实政府责任和提升企业守法意识等方面，仍存在不足。

不敢执法、不善执法、不严执法的局面基本改变

“按日连续处罚”“限制生产、停产整治”“查封、扣押”“移送公安机关行政拘留”等配套执法手段，被比喻为新环保法的“钢牙”。“我们在制定新法的时候，很期待它能长出牙齿，特别是这4个配套办法所规定的措施，就是4颗钢牙。”全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅说。

中国政法大学民商经济法学院教授王灿发认为，得益于此，环保部门措施得力，基本改变了过去不敢执法、不善执法、不严执法的局面。但是，环境执法能力仍有待进一步提升。

比如，根据环保部发布的数据，2017年第一季度，全国实施五类案件总数4987件，按日连续处罚案件共224件，罚款数额达26375万元。按日连续处罚的使用率不足5%。业内曾对“按日连续处罚”的呼声最高，为何实际执行中使用率并不高？

吕忠梅认为，这说明制度设计还有一些问题。“比如，因为可以‘限期改正’，复查的时候企业不排污了，但之后又重新排污，再有检查时才能发现。”

此外，打击环境违法行为，还要打好环境执法组合拳，对同一环境违法者同一环境违法行为，采取两项或两项以上处罚措施。

中国人民大学法学院教授竺效研究团队统计发现，2016年环保部门共对1255家企业(或个人)打出环保“组合拳”，较2015年的704家企业(或个人)，绝对数量有大幅增加。

竺效介绍，与公安机关协调合作的移送行政拘留措施或涉嫌犯罪移送公安机关两类案件相关的“组合拳”，占采取两种措施“组合拳”总数的74.1%。然而，“实践中，环保部门与司法部门在衔接上还有断裂的情况，需要部门间加强协商，建立联动会商制度。”

政府环境保护目标责任制和考核评价制度进展不平衡

“执法力度越大的地区，空气质量改善越大。”竺效说。2016年在京津冀、长三角和珠三角地区，PM2.5浓度指数上升的城市少，下降的城市多，空气质量明显得到改善。其中，与2015年相比，2016年PM2.5与PM10年平均浓度上升的地区，其执法案件数均低于该区域内的平均案件数。

政府环境责任是否得到有效履行，是新法实施的一个重点问题。新环保法规定，“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”。

“各级政府更加重视履行对本辖区环境质量负责的职责，有关制度和措施得到不同程度的贯彻实施。”王灿发说，但对政府监督考核的规范尚不健全。

比如，新环保法确立了政府向人大报告环境状况制度。2015年、2016年间，全国31个省级政府中，已有23个省级政府向同级人大或人大常委会作了环境报告，占比为74.2%。全国各地有相当数量的地级市及县级政府也向同级人大作了环境报告，表现出制度实施的广度。但是，仍有25.8%的省级人民政府未向人大作环境报告。

政府环境保护目标责任制和考核评价制度初步建立，考核指标体系已经制定，考核程序已经启动。但是，该制度在不同领域的进展并不平衡：大气环境质量目标考核进展较好，而土壤环境保护和污染物总量减排进展较慢，影响了我国环境质量改善目标的落实。考核结果和评价等级难以从公开渠道获得，也影响了公民环境知情权的落实与监督政府履职功能的实现。

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